《中华人民共和国道路运输管理条例》第五十六条规定，上级道路运输管理机构应当对下级道路运输管理机构的执法活动进行监督。道路运输管理机构应当建立健全内部监督制度，对其工作人员执法情况进行监督检查。保证下级管理机构及其工作人员积极依法履行职责，对发生违法违纪案件要及时认真进行查处，维护和严肃纪律，增强自我约束力。同时各道路运输管理机构要强化对工作人员的制度约束，统一工作人员的行为规范，明确工作准则和纪律要求，明确各自职责范围，加强内部制约，形成既相互配合又相互监督的运行机制。该条规定确立了上级道路运输管理机构对下级道路运输管理机构的执法活动依法实施监督检查的原则。但是，在我国的道路运输行政执法实践中，就如何进行内部监督，尚未形成一套行之有效的制度。文章依据《道路运输管理条例》所确定的这一原则，结合道路运输行政执法实践中的缺陷和不足，认为应当只有将内部监督制度化、规范化，才能建立健全道路运输行政执法的内部监督制度。

    一、建立健全道路运输行政执法内部监督制度的意义

    条例提出这一要求，其主要目的是为了保证各级道路运输管理机构及其工作人员依法切切实实履行本条例规定的职责，及时有效地纠正违法和不当的执法行为，同时防止权力的滥用，保护道路运输经营企业以及其他公民、法人和社会组织的合法权益，保证道路运输活动安全有序开展。道路运输管理机构应当根据这一规定，结合本部门、本地区的实际情况，制定和完善道路运输管理的执法监督具体制度，加强对各项执法活动的监督制约。

    建立健全道路运输管理执法活动内部监督制度，是道路运输管理机构提高执法水平和执法质量，加强自身组织建设的重要保证。只有将执法活动内部监督制度化、规范化，才能保证上级道路运输管理机构对下级道路运输管理机构的执法活动进行监督这一原则规定不流于形式，真正落到实处，发挥应有的制约作用。从这个意义上说，道路运输执法内部监督制度的制定对于实现内部监督这一目标是个关键。

    二、道路运输行政执法实践所存在的缺陷和不足

    由于社会经济的飞速发展，道路运输市场也发展较快。很多人在道路运输的各个领域尝到了甜头。但是，不管客运还是货运，与合法健康的道路运输经营同时存在的还有一个灰色地带，甚至有时候这还是一个黑色地带。那就是非法营运，对这种灰色、黑色地带的查处是道路运输管理部门与生俱来的职责。在今年1月12日开始至2月28日结束的“天网二号”专项整治活动中，我所共查获无证经营黑车46辆，直属一中队被评为“天网二号”打击无证营运专项整治行动先进集体。

    对道路运输管理机构来说，行政执法首先是一个自我规范的过程，它是指行政机关或者其他行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权，就特定的具体事项对特定的公民法人或者其他组织作出直接或者间接影响其权利义务的行为。也就是说，运政执法人员以法定的身份执行法定的职权，在面对行政执法相对人的时候，其言行如超出法律规定的范畴即为非法，不管是实体非法还是程序非法都是不可容忍的。所以，我们在解析那些运政执法人员遭受围攻、甚至暴力抗法行为的事件的时候，首先需要的是自检和自省，我们在执法的过程当中有没有不规范的地方；有没有可能避免特别是“不明真相”的群众的围观甚至是围攻；是什么原因是他们总是“不明真相”；还有，是什么原因让那些原本就违法的非法营运的车主那么理直气壮的拦截我们的执法车，抗拒执法。我们有没有可能将这一切都做的更好。

    （一）道路运输行政执法缺少法律强制力的保障

    我国实施法律的过程中，执行的是“有法可依，有法必依”原则。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国在法制建设方面是愈来愈得到健全，也建立起了较完备的法律体系，多数领域内做到了有法可依。但道路运输行政执法作为实施法律的一个具体的活动，纵观其身，却不难发现它其实还只是一个新生事物。虽然在这短短的数年里，有《行政诉讼法》、《中华人民共和国道路运输管理条例》等多部法律、法规，以及交通部《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《机动车维修管理规定》等多个部门规章相继出台，理论上讲，交通执法人员和广大运输市场经营者应该也是可以做到有法可依，有法必依的。

    但是，在实际执法过程中，我们道路运输行政执法活动却往往会遇见有法不依的经营者，在对这些不法者的违法违规行为进行查处时，有一些违法者往往又是不接受执法，采取或逃避、或抵赖、或拒绝，甚或抗拒等手段来对待执法；加之，有时候一些经营者对执法活动的不支持、不理解，也不能很好地配合执法。而交通执法人员却又因为只承担“交通警察”的职责，却没有警察的职权，缺少诸如公安机关的传唤、留置等强制性措施的法律保障，往往在这种情况发生时，只能是束手无策干着急，从而从客观上造成执法过程中取证困难，甚至干脆就取不到证。这样的情形目前虽不常见，但可以设想，即使是可以采取强制性措施、能“管住人”的公安机关的执法活动，目前尚且呈现出难以遏止的证人拒证等取证困难的问题，我们道路运输行政执法取证工作将会遇见的困难又将会有多大。

    再如，在对运输市场出现违法经营行为，尤其是对无证经营行为进行查处及调查取证时，常常又都是乘客不配合，使整个案件无法调查下来，总是没法收集到“黑车”的证据，对处理带来极大的障碍。

    （二）道路运输行政执法过程当中执法人员自身存在的某些不足。

    有人说道路运输行政执法人员与行政执法相对人之间存在着紧张关系的先天性，这种关系在道路运输行政执法部门开始存在的那天就天然存在。这句话并不全对，道路运输行政执法部门担负着五大运输市场的管理和服务的使命，对于行政相对人来说，如果其行为本身并未违法违章，那么道路运输行政执法对其显得尤为重要，比如说，客运班线车就对道路运输行政人员打击非法经营的“黑车”大加支持。正规的汽车维修经营业户就对那些无照经营的维修路边摊深恶痛绝。（数字   ）所以，维护正常的道路运输秩序是道路运输行政管理部门的职责，在执法的过程当中，与那些违章违法经营业户的争执很难完全避免。可是，如果说某一时期某个地方的这种阻挠、对抗道路运输行政执法的事件一再发生，就不得不使人认真反思了。

    （三）部分执法人员并未完全做到依法行政

    有法律的明确授权，是行政机关执法的前提条件。依法行政的基本涵义之一，就是行政权力的取得必须由法律设定。行政机关绝对不能借口执法需要或立法不完善，而行使法定授权之外的权力，否则势必导致违法行政。在道路运输行政执法的过程当中，有些在稽查一线的同志在运用道路运输法律法规的时候进行违章检查的时候存在一定的随意性，将相对人的行为随意解释并且任意攀附和比照法律，对违章事实的认定也缺乏法律依据。对公民和经营业户而言，凡是法律没有禁止的，都是可以允许的；对行政机关而言，凡是法律没有允许的，都是禁止的。权力扩大化说得严重一些就是借助公共权力侵犯公民的权益。

    实践当中，超越职权的行为也有发生，尽管一线同志会认为这是执法的技巧或者是执法环境恶劣而造成的逼不得已的行为。这种现象的表现通常是在查处“黑车“的时候，以查养路费和营运证的名义将车拦下并对驾驶员进行登记，在登记的时候询问证人，这样做的原因是需要先解除驾驶员的防备心理，并赢得询问证人的有效时机。但是，不管多么好的动机，不管追求的是多么合法的结果，在追求这个结果的过程中是以超越职权的手段取得，也是不合法的。

    （四）在执法过程当中个别人轻视行政执法程序

    按照现代法治的理念，在一次执法行为当中，仅仅有实体法运用的合法是不够的，如果运用程序不合法，那么该执法行为整体不合法。

    1．有人不重视整齐着装。

    道路运输行政稽查人员上路检查代表的是道路运输管理机构，着装整齐并且佩戴检查证件是明示自身合法的检查主体身份的必要前提。但是，在实践当中，某些人着装并不齐备就上路检查，或者没有戴帽子，或者没有按照要求佩戴执法证件，或着天冷外面只穿件多功能服，里面只穿自己平时的衣服。这些行为严重影响了道路运输行政执法部门在行政执法相对人心目中的形象，同时，执法的威严性在相对人的心目当中大打折扣，这样，其配合程度也会降低。

    2．对相对人调查取证行为的不规范。

    个别同志态度简单、粗暴，特别是在对非法从事道路旅客运输的车辆进行调查取证的时候，由于车主一般都知道如果证实将会被处以高额罚款，所以很难积极配合，往往情绪比较激动，言辞失控。而此时现场的稽查人员如果被这样的情绪所干扰，就很难对现场的种种证据加以仔细的甄别，造成证据查找的不准确甚至是错漏。更为严重的是，有些稽查人员不是尽量不被相对人的情绪所干扰，而是和言辞失控的相对人针锋相对，在语言上加剧这种冲突，使局面更加难以控制。《中华人民共和国行政处罚法》在第三十六条提到：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”原本合法的检查行为，如果加入过多个人的主观成分就使得该检查行为变了味，当局面因此而变得更加不好控制的时候，往往就会酿成冲突事件，原本合理合法的取证行为变成了在冲突当中孰是谁非的争论，与行政执法的初衷相去甚远。

    在调取物证的时候也有一些简单粗暴的现象。实践当中，在查处黑车的时候，有些车主会有一个详细记载每天黑车营运的收入情况的账本，对稽查人员来讲，这是很好的直接证据。正因为此，某些执法人员在挡下涉嫌非法营运的车辆的时候，首先就是上车翻查可能存在的这个笔记本，这种调查行为本身没有错，如果不是凭借经验在一定的科学性和准确性的前提下进行这种翻查，很容易引起相对人的反感，使调查取证工作在一开始就陷入僵局。引起争执往往就是这样的行为在最初让相对人产生了被侵犯的感觉，所以才不顾后果与执法人员争吵。

    还有一种情况也是不规范的，比如在对违章司机或者车主做询问笔录的时候，提问题的方式往往是先予定性然后让相对人陈述，比如：“请你说说你今天的不按规定站点停靠和不按规定线路运行的情况”，这种做法对相对人是不公平的，做询问笔录的过程是调查取证的过程当中的一个环节，是调查处理的开始环节，在询问的时候就做下了定性是未按合法程序的表现。

    3．对证人的调查取证行为的不规范。

     由于可能的高额处罚，相对人一般都不会配合稽查人员的调查取证。所以，在这种情况下，对证人的调查取证就显得尤为重要，比如在调查非法从事旅客道路运输行为的时候，现场对乘客的调查取证将采集到第一手的直接证据。然而在实践当中，有些同志却不是很注意对证人的取证，或者说重视对证人的取证但采取的方法有问题，有的甚至根本就是不规范的。这其中，有的人故意将问题说得很严重以此来威吓证人，也有的采取诱骗的方法等等。实际上通过这些方法取回的证据往往是经不起推敲的，如果凭借一些来源不怎么合法的证据来立案，那么这个案子的质量可想而知。

    4．忽视来自旁观者的压力，造成不好的社会舆论。

    道路运输行政稽查往往在道路上进行，所以很容易造成很多人的旁观，某些稽查执法人员自恃自身的行为的合法性，对来自不明真相的旁观者的声音置若罔闻。有时遇到起哄，围骂等情形是往往不注意控制自己的情绪，与和现场案件无关的旁观者纠缠，甚至唇枪舌战。这样做耽误了时间，贻误了办案的时机，却给旁观群众造成了道路运输行政执法人员无理，蛮横的错误印象。

    5．先扣车后调查的严重违规行为

     这是一种在实践当中少见但的确发生过的严重违规行为。具体表现为，在路查当中，个别在查处非法营运的“黑车”时有经验的老稽查队员会在拦下车辆之前就看出该车是非法营运的黑车，于是在拦下车辆以后直接取掉该车的车钥匙，更有甚者就直接将车开回运管所然后告知驾驶员到运管所接受调查。

    稽查队员为什么会这样做，究其原因往往是出于两个方面，一是某些车辆是被屡次查获而车主不知悔改多次非法营运并以此为业，对这些人的查处难度较大、现场取证困难，但其非法营运是存在的事实；另外一个方面是在查处的过程当中应该抓紧时机，速战速决，以避免不必要的群众围观。但是，这种先入为主的主观指导下的简单粗暴执法方法是一种很严重的违规行为，从外部环境来说，这种做法很难让非法经营者口服心服从而引发激烈冲突，原本想不拖延时间引起群众围观围攻却更容易在群众当中造成不好的影响而降低道路运输行政执法在群众中的公信力。从内部来讲，这种在执法程序上的倒置行为是根本上的非法行为，是不可容忍的。

    6．有些人在执法过程当中消极执法

    有的同志认为道路运输行政稽查工作得罪人，大家都在路上跑，低头不见抬头见。对于自己来讲只是工作，对于人家来讲就是多少多少钱，所以就得过且过，信奉“多做多错，少做少错，不做不错”，特别是对某些熟人朋友，偶尔有些小违章，能放过去就放过去。消极执法也是危害道路运输行政机关威信的一个毒瘤，这种根据执法对象不同而分别对待的态度直接造成了执法不公，同一种违章行为因为相对人的不同而有所不同，相对人就会质疑道路运输行政执法的公信程度，从而更加不配合执法。

    三、道路运输行政执法内部监督的制度设计

    （一）提高道路运输行政执法质量的方案

    1．提高道路运输行政执法质量，必须以严格执行政策法规为重点，促进依法行使道路运输行政职权，维护道路运输行政法规的严肃性。

     一方面，要提高道路运输行政执法人员自身法律意识和水平。加强培训，提倡业务知识学习，提高自身政策业务水平。另一方面，提高道路运输行政执法质量，还体现在通过道路运输行政道路运输行政执法活动做好宣传工作。要把宣传道路运输行政管理政策渗透到道路运输行政执法工作中的各环节、全过程，以增强经营业户的政策观念，规范经营业户的经营行为。道路运输行政执法人员既当道路运输行政执法员，又当宣传员，在道路运输行政执法中做好道路运输行政政策咨询服务工作，把道路运输行政检查处理的过程变成道路运输相关法规宣传的过程、政策辅导的过程、经营业户接受教育的过程，促使经营业户依法经营的过程。再一方面，严格执行道路运输行政政策，对检查中暴露的各种问题，坚决按规定纠正、处理，决不姑息迁就，起到查处一个，教育一片的效果。

     2．提高道路运输行政执法质量，必须以规范执法程序为根本，增强道路运输行政执法意识，力戒执法违法。

    首先，组织认真学习《中华人民共和国道路运输条例》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《浙江省道路运输管理条例》等法律法规，加深道路运输行政执法人员对道路运输行政执法基本规范的理解，从而弄懂、弄清道路运输行政道路运输行政执法的一般程序、基本步骤、方法要求和处理权限等，并把上述的执法情况列入道路运输行政执法考核的重要内容，确保落到实处。从而增强道路运输行政道路运输行政执法程序的可操作性，使大家一目了然，并且力求通过静态资料来反映道路运输行政道路运输行政执法的执法动态过程。结案前，认真核对所查的事实，由相对人确认并签字盖章，证明道路运输行政检查的真实性。结案后，发出征求意见书，请相对人从执法程序、工作作风、廉政表现等方面反馈道路运输行政执法人员的工作情况。此外，在突发性事件发生时，要临阵不乱，果断处理，坚持按法定程序办事，避免粗暴执法，越权行事。

    3．提高道路运输行政执法质量，必须以强化内部制约为关键，防止形式主义，促使道路运输行政执法向规范化、法制化方面发展。

    实行集体审议制度，按照一定的标准，对所有案件实行分级集体审议，严把案件的质量关、定案关，防止检查工作中的“走过场”和“人情案”的发生，确保道路运输行政执法工作的力度。防止因执法程序错误，导致行政诉讼中道路运输行政机关处于被动的局面。同时，为检查人员顺利检查创造良好的工作环境。领导要对道路运输行政执法人员的检查工作高标准、严要求，还要帮助道路运输行政执法人员排除干扰，支持道路运输行政执法人员依法检查，从而确保检查质量的提高。

    4．改进道路运输行政执法工作方法，推行集体办案团队作战的检查制度，进一步提高办案的质量。

    （二）道路运输执法内部监督制度的内容

    结合条例和其他有关法律法规的规定，道路运输执法内部监督的具体制度，主要应当包括以下几个方面的内容：

    一是建立行政执法责任制，明确行政执法责任人，将每项行政执法职责落实到道路运输管理机构的内部具体机构，以保证行政执法的廉洁、勤政、务实、高效。

    二是建立评议考核制。上级道路运输管理机构应当定期或者不定期组织对下级道路运输管理机构执法活动的检查或者评议。有关道路运输管理工作的法律、法规或者规章发布实施后，上级机构应当在一定期限内对该项规定的执行情况组织执法检查，并将检查结果予以通报，对下级道路运输管理机构的执法工作情况进行综合考评，考评结果与奖惩治相结合。

    三是明确执法程序，增强道路运输执法的透明度。

    1．要明确监督的范围，即上级道路运输管理机构对下级道路运输管理机构的哪些执法工作和执法行为可以依法进行监督。一般情况下，执法监督的范围包括以下内容：下级道路运输管理机构规定的制度措施是否合法；所实施的执法活动，如拦截、检查正常行驶的道路运输车辆、收缴或者扣留运输车辆、车辆营运证等是否适当；适用和执行的责令停止违法行为、限期改正、罚款、吊销经营许可证等行政处罚和行政强制措施是否合法；道路运输管理机构的工作人员在执法活动中，是否有索取、收受他人财物，发现违法行为不及时查处，以及参与或者变相参与道路运输经营和其他相关业务的行为等等。

    2．规定执法监督的具体方式。

    上级对下级道路运输管理机构人员实施执法监督的方式，主要包括：依照法律、法规和规章规定的程序和制度进行的监督；对下级道路运输管理机构执法过程中的疑难问题、有意见分歧、容易出问题的执法行为进行监督；定期组织执法检查和评议；对有公众举报或者群众意见较大、反映强烈的执法行为进行组织调查、监督以及进行执法活动的过错责任追究等。

    3．规定执法监督的实施和处理程序。

    上级道路运输管理机构对下级道路运输管理机构实施的检查、监督，应当按照规定的程序进行。对下级道路运输管理机构的执法人员在执法过程中实施的行为，特别是有关违法和处罚处理，如是否已经查清事实、是否有充分确凿的依据、对违法活动的定性是否准确、处理是否适当、适用法律、法规和规章的规定是否正确、程序是否完备合法等等，上级道路运输管理机构有权利进行检查。发现下级道路运输管理机构的活动有错误或者不适当的，应当要求其在规定的时限内依法予以纠正。下级道路运输管理管理机构的执法人员应依法接受上级道路运输管理机构实施的监督检查，不得拒绝和阻碍，并根据上级道路运输管理机构的决定和建议，及时改正错误或者不当的执法行为，对负有责任的执法人员，按照执法过错追究制度，追究其责任。

    总之，我们要随时掌握道路运输市场的新政策、新动态，学习道路运输市场的新法律、新法规，自觉努力，与时俱进，开拓创新，依法行政，依法取证，重视证据，利用证据，才能将道路运输行政执法工作开展得更好。也只有这样，我们才能在道路运输行政执法工作中始终立于不败之地