按照省交通运输厅《关于加强新形势下交通运输调查研究工作的通知》要求，近日，我局由局长带队、相关分管领导和科（室）负责人通过查阅近2年的执法案例文书、召集执法人员座谈、到相关客运企业调查走访等形式，对目前全区农村客运市场管理和发展中存在的突出问题尤其是非法从事农村道路客运经营行为及其运管人员执法过程中遇到的问题进行了深入的调研。本文通过对非法从事道路客运经营的现状、治理难点等的分析，试图理清治理思路、分析治理对策，努力破解政府及执法部门的治理瓶颈，以期达到建立治理的长效机制。

    主题词：非法营运  现状调查  治理对策  研究

    《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营。由此，非法从事道路客运行为就是指未经县级以上道路运输机关许可擅自从事客运经营，其车辆也被俗称为“黑车”（细分为“黑面的”、“黑轿的”、 非法客货混装的皮卡车、“黑摩的”，本文主要是指前三种）。非法从事道路客运，严重扰乱市场秩序，安全隐患时时存在，损伤执法部门与群众关系，社会不稳定因素一触即发。所以，查处并依法打击非法从事道路客运经营行为，刻不容缓。

    1.夷陵区农村道路客运市场非法营运现状及其原因

    1.1夷陵区农村客运基本情况

    截止6月底，全区拥客运企业13家（其中，旅游企业3家），营运客车368辆11618座（其中，班线客车334辆10286座），；拥有客运线路96条，其中，跨省线路4条、地（市）线路3条、县际线路5条、县内线路84条，县内日发650班次，客运量日均2.8万人次。班线客运在为全区广大群众提供安全、便捷运输服务的同时，因受时间、地域及运输方式的局限，让非法营运行为有机可乘。

    1.2夷陵区农村客运非法经营现状

    1.2.1 非法经营车辆的经营区域与车辆来源

    据不完全统计，全区从事非法客运的“黑面的”、“黑轿的”、非法客货混装的皮卡车约百余台，其经营范围一般在经济欠发达、客运班线密度或通达程度不高的乡（镇）。其中，“黑面的” 主要在小溪塔至三峡方向的坝区片，“黑轿的”在小溪塔至雾渡河方向的西北片区，经济较为发达的邪鹊岭、龙泉则相对较少。 这类车辆一般购置成本较低，来源渠道主要包括：一是未经道路运输管理部门批准擅自购置的面包车；二是挂假牌证进行非法营运的报废车；三是单位或个人以运送生活资料或代步为借口从事非法客运的车辆；四是接近报废年限，提前更新淘汰下来的客运旧车；五是交易市场流出的二手车。

    以上几种车辆具有两点共同特性：一是车辆性能和车况差，存在很大的安全隐患；二是无保险，抗风险能力很低，一旦发生交通事故，群众的利益根本得不到有效保障。

    1.2.2非法经营车辆的经营方式

    车辆以小型面包车、小轿车、皮卡车为主，大多以客运站周边、物流中心以及城乡结合部等客源集散地为根据地，采取印制名片散发方式发展客源、电话上门接客拉拢客源、低票价或上车即走招揽客源等方式，向各乡（镇）、村（组）辐射。其灵活的经营方式受到了相当多乘客的青睐，“存在”即为“合理”，发展之快、打而不绝也就变得顺理成章。

    1.2.3经营人群

    一是三峡坝（库）区失地移民。其中不乏称霸一方、被群众俗称为“混混”的人员，此类人员在执法部门依法查处其非法经营行为后打着“移民”的旗号，以“要吃饭、要生存”为由暴力抗法、煽动上访。还有一类人员家庭条件困难，一旦被依法查处，采取自身伤害方式迫使执法部门作出让步；二是城镇下岗、失业人员；三是利用闲暇时间为自用车辆赚取油费或适当补贴家用的人员；四是有一定社会关系或背景的人员。一旦被依法查处，免予处罚或从轻处罚的说情纷至沓来，让处罚流于形式，造成了执法上的不公。

    1.2.4非法经营行为造成的危害

    首先，非法经营行为就是一种违法行为，依据 一：是《〈中华人民共和国道路运输条例〉释义》：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；（二）未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班线经营的。因此，“黑面的”、“黑轿的”、皮卡车非法载客显然违反了《道路运输条例》，属于典型的非法营运行为。依据二：依据《刑法》第133条规定，违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。因此，非法营运不仅仅是一种违法行为，如果造成了严重的后果，应该移送司法机关处理。

    其次，非法经营对客运市场的冲击：一是无序竞争导致合法经营者利益和权益受损；二是性能差、车况差、无保险为道路旅客运输为埋下了严重的安全隐患，安全事故让乘客生命、财产安全无保障；三是道路运输投诉日益趋前的低票价揽客、甩客、宰客等行为，侵害了乘客的合法权益；四是一定程度上滋生社会治安和稳定问题。

    2.夷陵区非法从事农村客运行为屡治不绝的原因

    从事非法经营造成的危害让夷陵区政府和执法部门下大力气进行了长时间的综合治理。2003年，由夷陵区政府牵头，交通、公安交警、运管、客管、城管等部门组成的交通综合秩序整治专班成立，并延续至今。专班采用了“五公布”工作法 （公布违法人员名单、公布违法事实、公布处罚依据、公布处理结果、公布《详情登记》），重大非法经营案件不再一个人说了算，违法案件处理得以更加公开公平公正。专班运行近十年来,夷陵区非法经营行为得到了有效遏制，道路运输市场秩序得以逐步净化。但非法经营行为依然存在，时有反弹。主要原因可以从以下几个方面来概括:

    2.1来自非法客运经营业主本身的原因

    2.1.1车辆经营成本低。非法从事客运车辆多以低廉的价格购入，且不用到工商、税务、运管等部门办理任何手续。

    2.1.2非法经营业主的侥幸和翻本心理。“查不到我就赚了”的侥幸心理，使非法经营为主以身试法；“今天罚了我3000元，我得把本钱捞回来”的冒险翻本心理，使其再次铤而走险。

    2.1.3非法经营业主与执法部门玩“躲猫猫”。在整治高峰期，经营业主实行“敌动我不动，敌不动我再动”，与执法人员打时间差、地域差，磨时间、耗体力，执法部门人员的有限和精力的有限，使得非法经营业主的经营行为反反复复。

    2.2来自乘客本身的原因

    非法经营车辆票价低、随到随走的优势让部分乘客忽视了安全，选择趋向于乘坐此类车辆。

    2.3.来自市场本身的原因

    2.3.1非法经营行为有生存的空间和土壤。一方面是其“票价相对低廉、营运方式灵活便捷”的优势，迎合了部分群众的出行需求；另一方面是，截止目前，夷陵区农村客运班线“村村通”仍未完全实现，客运班线线网布局的不足，让非法经营车辆具备了“你想去哪我送你到哪”的便利。

    2.3.2市场有需求。一是经济发展带动了人口流动的增加，使得目前运量大于运力。二是班线客运和城市公交之间存在运力“盲点”，非法经营车辆顺势“填空”。另外，市场开放程度不够，“经营线路一朝定终身”，四年的经营权几乎是一纸空谈。同时，部分手中有闲钱无处投资的业主看中客运市场“短、平、快”的经营特点，不经运管部门许可擅自购车以期准许从事合法经营。但推行公司化经营后，以单打独斗的模式难以进入客运市场，导致低成本非法经营的车辆数量有增无减。

    2.4来自执法部门的原因

    2.4.1违法经营行为取证难。一是部分乘客与经营业主事前统一了口径，多以“搭熟人便车”或“搭亲戚便车”为由搪塞、应付执法人员的现场笔录询问，缺乏配合意识，使处罚难以取得定性的文字和现场证据；二是非法经营业主闯卡、抢夺取证设备，甚至辱骂、殴打执法人员，造成现场混乱；三是“钓鱼执法”、“诱导式询问及“结论式询问”的不合法性，也使得执法人员取证工作难度加大。

    2.4.2行政处罚执行难。具体表现在：部分非法经营业主经济条件差，无钱交罚款；四处找关系、说情免于或从轻处罚；对执法人员进行威协恐吓或自身伤害企图使执法人员放弃或从轻处罚。因此，执法部门往往在处罚金额或手段上就低不就高，不痛不痒，达不到震摄效果。

    2.4.3行政处罚弹性大。《中华人民共和国道路运输条例》第64条规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但因种种原因，罚款金额几乎从未按标准处罚到位，甚至是象征性的一罚了事。被处于罚款后，非法经营业主往往会更加变本加厉地再次实施非法经营试图将罚款捞回，形成了“扣车、处罚、放回、再扣车、再处罚、再放回”的恶性经营循环，在增加执法成本的同时，也让“执法人员通过罚款拿奖金”的名誉就此背上，严重损伤了执法部门与经营对象的关系。

    2.3.4稽查力量严重不足。夷陵区点多面广战线长，以区运管局为例，现有在编人员39人，但实际在市场稽查一线岗位的执法人员仅有9名，稽查对象不仅包括辖区营运车辆，还要对投诉的过境车辆进行检查，往往是查了雾樟下片跑了邓太三乐，查了邓太三乐片跑了鸦鹊岭和龙泉。

    3.治理对策

    3.1广泛宣传乘坐非法营运车辆的危害，营造强有力的“打非治违”舆论氛围，同时借此解决“举证难”问题。一是安全得不到保障。未按规定进行车辆检测和二级维护，车辆技术性能差，甚至还有达到使用年限已被公安部门报废的车辆，所以，乘客的安全是得不到保障。二是服务质量得不到保障。甩客、宰客甚至是暴力逼收高额票价。所以乘客的合法权益得不到有效地保障。

    3.2进一步简化行政许可审批程序。一是提高市场准入条件。打破现有的不成文的“客运线路经营终身制”，四年经营期满后不符合条件的强制退出，促进合理有序竞争。二是透明行政许可程序。从2011年起，夷陵区在客运线路审批许可上大胆创新，采取集中各部门力量，对申请许可事项进行实地踏勘、集中讨论，有效杜绝了暗箱操作、审批不公现象：分别由区交安办牵头，区公安交警、区安监局、区交通运输局、区运管局、区公路局等部门组成的联合现场踏勘组，对要求开通客车的线路通行条件、安保设施等进行实地踏勘，提出踏勘意见。再由区交通运输局、区运管局共同组成的行政许可领导小组根据踏勘意见、运力和运量关系及线路上已有车辆情况等进行分析，作出予以许可或不予许可决定。此举得到了全区客运经营企业的一致支持，经营矛盾一定程度上得以缓和。

    3.3大框架构建客运覆盖区。一是继续大力发展农村客运。截止目前，夷陵区176个行政村，已有173个开通了客运班线。剩余的3个将通过逐步推进的方法完成，真正实现农村客运“村村通”。二是大力发展公共交通。制订优先发展城市公共交通的相关经济政策等举措，促进城市公交的健康快速发展，在全面实现小溪塔中心城区范围内与宜昌市主城区公交“无缝“对接基础上，推进公交下乡，力争小溪塔中心城区向25公里范围内乡（镇）政府所在地客运线路公交化运行率达到100%。

    3.4开展专项整治行动。要做好整治前的摸底调查工作，突出重点区域、列出重点整治对象、摸清经营方位，认真研究取证、处罚两个难点，采取直接检查和重点检查相结合、流动检查与定点检查相结合、群众举报与现场调查相结合、本地检查与异地交换相结合等方式，重拳打击，起到打击一个震摄一方的效果。

    3.5多部门联合执法。继续由区政府组牵头，公安交警、交通、运管等部门参加，对客运站、要道路口、客货集散地进行阶段性专项集中整治，对查处的非法经营车辆严格按规定处罚到位，避免重复执法，无谓增加执法成本。完善投诉举报制度，对群众举报的违法经营行为要及时查处，做到投诉一起查处一起结案一起。同时，通过整治，建立“打非治违”的长效机制。

    3.6努力提高社会认同度。加大对合法运输经营者的服务质量培训力度，以规范的经营、优质的服务吸引乘客选乘，让非法经营行为自动退出竞争。

    3.7规范执法行为。通过加强对执法人员的业务培训，全面提升执法队伍的综合能力，做到严格执法，依法行政，确保不发生错案和违规执法。