党的十六届三中全会通过的要求实行“五个统筹”重大决定中，把统筹城乡经济社会发展作为新时期打破城乡二元结构，扭转城乡差距，实现城乡一体化的“金钥匙”。在这个大背景下，农村客运与城市公交二元分割的客运市场如何发展，做好统筹城乡发展的先行官，已成为道路运输业内人士的关注焦点，也是摆在各级行业管理部门面前的新课题。嘉兴市朝着城乡公交一体化的方向，进行了一些探索，并取得了成功。
    一、城乡公交一体化概念的提出。
    简单的说，城乡公交一体化就是改革现有客运管理模式，打破原城市公交与农村客运二元分割的局面，利用公交化运作方式，发挥客运资源效益最大化，以达到城乡公交相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的协调发展过程。
    （一）实施城乡公交一体化的客观必然性
    1、原有农村客运市场“散、小、弱、差”，已不能适应当前消费者在服务质量上的需求和城市化进程推进的需要，阻碍了运输生产力的发展，迫切需要“手术”。
    2、城市公交与农村班车客运两者之间在管理体制、缴纳规费、经营方式的不同，形成了不公平竞争，加上城区面积不断扩张，两者矛盾日益突出，急需一种新的客运管理模式。
    3、以嘉兴市为例，运管部门每年收到十几个人大议案和政协提案，要求城市公交延伸到农村，但总是以“堵”了事，运管部门承受着社会和政府的巨大压力，若再不主动应对，有可能失去农村客运行业管理的阵地。
    4、随着城乡一体化的实施，城乡公交一体化是解决城市与农村客运二元市场的发展方向和必然趋势。
    （二）实施城乡公交一体化的可行性
    1、实施城乡公交一体化的大环境已成熟。尤其在十六届三中全会后提出的要求城乡统筹发展的大背景以及我市城乡一体化战略的实施，使城乡公交一体化变为可能。
    2、实施城乡公交一体化的基础条件已具备。嘉兴地处平原，各县（市）区域经济发展平衡，已实现半小时交通圈，道路基础设施已比较完善。
    3、农村客运实行公交化，打“公交”品牌有利于快速得到广大市民和百姓的充分认可；有利于规费、票价、站务操作、车辆乘员核定等各项政策的出台。
    二、嘉兴市城乡公交一体化的运作模式
    嘉兴市城乡公交一体化的运作模式是坚定六个原则，实施六个统一，构筑中心城市—副中心城市—中心乡镇—行政村的三级公交网络，建立城乡公交相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、畅通有序的客运公交网络新机制，达到村村通公交目标。
    （一）坚定六个原则
    1、坚定统一协调原则。就是要树立“大交通、大公交”的理念，打破行政区域界限，充分发挥公交资源网络化优势，全市公交一体化工作由交通部门统一协调、监督、指导。
    2、坚定公交优先原则。就是从城市发展的长远角度，把公共交通的建设、管理放在优先位置上，给予政策、资金、土地、技术的多方扶持，使公交能以畅通的道路、良好的车况、纵横密集的线网站点，为公众出行提供更多、更快、更好的服务。
    3、坚定有序推进原则。城乡公交一体化工作必须妥善解决好原有经营车主问题，对原有车主应根据线路经营年限，按自愿原则，通过收购、股份制等进行改造，保持政策的连续性和社会稳定。
    4、坚定便民利民原则。就是要简化汽车客运站站务操作手续，开通公交专用通道，实行旅客上车买票，也可视城市交通及道路状况在汽车站外始发。对始发站、线路走向、停靠站点设置要尽量考虑方便群众、“零距离”换乘。
    5、坚定划区经营原则。为确保村村通公交，综合考虑道路走向、规模经营的需求、冷热线路搭配等因素，将企业的经营范围由原先的线路划定改为区域划定，实现以热线补冷线，解决支线旅客出行难问题。
    6、坚定集约化经营原则。公交运营企业应是权责明确、产权明晰、管理科学的紧密型经济实体；其线路和车辆必须实行集约化经营、员工化管理，不得采取挂靠、承包等方式经营。
    （二）实施六个统一
    1、统一公交管理体制。由市交通部门统一负责城乡公交一体化工作及行业管理。
    2、统一公交发展规划。以建设城乡公交一体化为目标，由交通主管部门制定公交发展规划。
    3、统一公交资源配置。通过服务质量招投标或特许经营两种方式统一配置公交线路资源
    4、统一公交税费政策。对公交车辆和单位按统一的政策征收税费，并取消车站站务费。
    5、统一公交运价标准。统一执行新定的城乡公交运价。
    6、统一服务标准。按“五定、四统一、两保”（定线路、定班次、定时间、定票价、定站点，统一排班、统一调度、统一结算，统一票价，保零距离换乘、保安全有序运行）的要求规范运行。
    三、嘉兴市城乡公交一体化的政策措施
    打破城乡客运二元格局，建立城乡公交一体的客运管理模式，关键在于突破政策“瓶颈”，拆除现行政策条条框框樊篱，建立符合城乡公交发展的新政策，为此嘉兴市在城乡公交一体化中按“公交优先”和“城乡一体化”两个原则，主要制定了以下几个公交政策。
    （一）优惠交通规费。农村客运市场存在的高风险、高成本现象一直困扰着高密度、高服务质量的城乡公交发展。针对这些情况运管部门突破原有政策的限制，为鼓励和扶持农村客运班车进行城乡公交化改造，出台了具有全市指导性的公路规费征收意见，给予一级城乡公交线路（中心城市至副中心城市）的车辆公路养路费和客运附加费按1/2征收；二级城乡公交线路（中心城市到镇）的车辆公路养路费和客运附加费减免1/3；三级城乡公交线路（镇到村）的车辆全免养路费和客运附加费的车辆规费征收优惠政策。以19座公交车为例，新的全市城乡公交车辆规费标准平均下降了1271元，下降幅度达68.55%。同时还以公交车辆总数10%免交规费的机动运力配发给公交企业，这些为降低票价及老百姓实惠奠定了基础，大大提高了经营者进行公交化改造的积极性。
    （二）改革站务操作，取消站务费。为改进城乡公交经营模式，按照公交运营模式，减少排队、买票、候车、检票、上车等繁琐站务手续，全市在城乡公交一体化推进过程中，对城乡公交车辆实行站务操作改革，或建设了与城市公交相衔接的公交总站，进行站外始发；或车站开通城乡公交绿色通道，汽车站不售票，乘客上车买票，大大简化了站务操作，并规避了原短途客运班车票价中不合理的站务费，降低票价核算成本，让利于百姓。同时对部分城市站点停靠实现了城乡资源共享，城市和农村公交更好方便了老百姓进城返乡。
    （三）改革城乡公交运价。嘉兴市本着运价与价值基本相适应和体现公共服务的原则，按照城乡公交一体化的总体要求，在征求各运营企业的基础上，联合出台了《关于改革城乡公交客运票价的通知》(嘉计物［2003］392号)城乡公交票价政策，取消了原不合理附加部分，大大降低了班车票价，具体标准为：普通客车基本运价为每人公里0.12元，空调客车基本运价为每人公里0.16元，以元进档，按站收费，普通客车起步基价为1元，空调客车起步基价2元，通过测算，城乡公交线路票价比原有农村客运班线平均每票下降了1.67元，得到了农村百姓的热烈欢迎。
    （四）出台城乡公交车辆乘员核定标准。根据有关规定，城乡公交车辆乘员的核定按城市公交客车核定载客人数核定。考虑城市道路与公路的设计区别，目前，嘉兴市内公交车辆按0.125平方米/人核定，城乡公交车辆按0.15平方米/人核定，基本做到了城乡客运一体，较好解决了客流高峰运力不足的问题，提高了企业改造的积极性。
    （五）推出解决原经营者和车辆的处理办法。根据农村客运市场现状，为确保原经营者平稳过渡，保持社会稳定，嘉兴因地制宜，对原经营者和车辆推出了三种处理办法，一是继续经营模式。根据省交通厅《浙江省道路旅客运输经营权有期限使用管理暂行办法》（浙交〔2003〕59号）精神，对通过服务质量招投标方式，重新取得经营资格的原经营者和车辆，可继续在原线路上按班车运行要求与公交同线运行，实现优胜劣汰；二是股份制改造模式。由原经营者按《公司法》自行协商组建紧密型的股份制企业；三是公司收购模式。由改造主体全额出资收购原经营者经营权，原经营者退出客运市场。四是原从业人员优先录用。
    （六）建立城乡客运站场建设机制，完善公交站场基础设施。一是科学规划，合理布点，近期计划建成市区城乡公交枢纽站、准四级站、港湾式停靠站、沿途简易（招呼）站、终点站回车场等五类站场。二是明确建设主体和资金筹措渠道。公交站场是公益性基础设施项目，我市已明确由按市、区两级财政补助建成，市级财政资金由出租车经营权招标拍卖所得款中列支。三是新建（改建）公路必须将公交站场建设纳入工程规划设计之中，建设资金列入工程建设资金计划，做到公交站场与公路建设同步设计、同步施工、同步建成、同步验收，以满足农村广大群众出行需要。
    四、城乡公交一体化的实践效果
    城乡公交一体化是对原有农村客运管理体制进行改革的重大举措，不仅从根本上解决了农村客运市场的弊端，整合了客运资源，优化了运力结构，规范了经营行为，提高了服务质量，而且打破了城市公交与农村客运二元分割局面，为全市城乡一体化进程起到了积极的推动作用。主要表现在以下几个方面：
    1、初步理顺管理体制，实现城市资源共享
    由于历史原因，城市公交由建设部门管理，经过城乡公交一体化建设，已将城市公交初步纳入交通行业管理，部分城市道路及站点已向农村公交开放，更方便农村百姓进城。
    2、优化市场主体和运力结构。
    一是经过运力置换，收购、股份制改造等形式，4个企业已退出客运市场，组织形式上彻底改变了原有承包或挂靠的经营方式，走上了集约化经营模式，组织化程度明显提升；二是经营方式吸取城市公交车优点，实施公交化运营。即车辆循环，旅客上车买票，途中设置站点，到站停靠，上下客站点之间不停靠的运营方式，原有农村客运市场出现的“三客”问题已基本解决，服务质量明显提高；三是车型结构得到调整，截止目前，在321辆城乡公交中，空调车116辆，公交车型149辆，占到了46%，乘车环境明显改善。
    3、实行区域经营，提高农村班线通达率。
在全市58条城乡公交线路，321辆城乡公交车中，一级城乡公交线路3条，投入60辆空调公交车，二级城乡公交线路有40条，221辆车，三级城乡公交线路15条，40辆车，通达了34个乡镇，371个行政村。通过城乡公交化改造，全市新通达17个行政村，班车（公交）通达率达到80%，大大提高我市公交通村率，解决了原来农村客运班车运营的弊端。一是通过划片经营，经营企业可以灵活安排线路走向和车辆数量，合理安排班次，实现网络化经营，提高车辆使用率，降低运营成本；二是通过划片经营，可以把热线的经济效益弥补冷线，解决客运企业不愿经营冷线的矛盾；三是农村班车通达率可实行包干制，实现村村通公交；四是划片经营彻底解决了一条线多家公司经营的局面，增减运力或调整车型容易。
    4、城乡公交票价政策，老百姓受到实惠。
新出台的运价标准，取消了原不合理附加部分，大大降低了班车票价，得到了农村百姓的热烈欢迎。
    5、开通城乡公交，综合效应显著。
    一是重新赢得了市场份额，据统计，客运量回升20%左右；二是长期困扰行业管理部门的农村“黑车”这一毒瘤被根除；三是由于公交竞争力提高，出租车回程拉客现象消失了，农村客运市场秩序明显好转；四是得到了乡（镇）政府的支持，愿意无偿提供土地作停车场，给老百姓办实事。
    五、实施城乡公交一体化的几点体会
    我市城乡公交一体化在城市公共交通和城乡公路客运管理体制上、思想观念上、经营模式和行业管理政策上取得了较大的突破，主要突出了体制、观念、政策、运行机制四个创新：
    (一)在体制创新上，实行城市公交和城乡客运一家管理，概念上总称城乡公交、税费上政策趋同，资源上打破城乡二元分割，实行城乡资源共享。例城乡始发站场、城市线路走向、上下客停靠点等切实体现公共交通优先理念。
    (二)在思想观念创新上，树立一城一交，“大交通、大公交”的理念。同时，城市公共交通作为政府的公共资源，应按市场化运作理念，适度开放公交市场、合理配置资源。
    (三)在政策创新上，贯彻好上级法律、法规，开拓思路、用好政策，冲破行业壁垒，让城乡公交政策一体化，这是前提条件。例牌证政策、规费征收政策、税收政策、公共资源共享政策等都要突破部门规定，服务城市公共交通，推进城乡公交一体化。
    (四)在运行机制创新上，坚持公司“集约化经营、员工化管理”的公车公营模式，切实解决“散、小、多、乱、差”的单车承包租赁这种落后的经营机制。