听证制度是现代行政程序法中核心制度之一，为各国所广泛采用。我国1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。听证制度的定义是行政机关在作出影响行政相对一方当事人合法权益的决定前，由相对一方有表达意见、提供证据的程序以及行政机关听取意见、接受证据的程序所构成的程序性法律制度。本文试从如何实施好行政处罚中的听证程序作一探讨。

    2005年底，射阳县运政管理处针对县内客运班线经营权年底即将到期的实际情况，从11月开始分3批对县内客运班线2006年至2009年的经营权进行公开招标，但在公告的报名时间内只有江苏丹鹤公司一家报名投标，在此情况下，射阳县运政管理处根据丹鹤公司的申请，按照《中华人民共和国道路运输条例》及交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》的许可条件和程序，对丹鹤公司申请的县内客运班线经营权作出了许可决定。

    2006年初，射阳县运政管理处针对原个体经营业户未取得线路经营权，以及原有经营车辆还未到报废期限的情况，为减少业户的损失，积极引导鼓励业户到有经营权的公司进行承包经营。但部分个体经营业户在未办理合法有效的营运证件的情况下，一边在继续从事非法营运，一边以种种借口多次到县政府、省、市运管处进行集访。严重扰乱了客运秩序，造成恶劣的社会影响。

    射阳县运政管理处从维护运输市场秩序、消除客运安全隐患的大局出发，从人性化管理、亲情化服务的角度出发，积极做好安全稳定工作，多次与经营业户进行对话沟通。在反复进行宣传、教育、沟通无效的情况下，依据交通部10号令《道路旅客运输及客运站管理规定》的有关规定，对部分违法经营业户进行依法查处，并应当事人申请，举行了听证会。

    2006年9月，射阳县运政管理处对其中5名符合听证要求的业户进行了听证。由于准备充分，取得很好的效果。通过行政处罚案件举行的听证，为我们做好交通行政执法的听证提供了有益的尝试和探索。

一、要准确把握听证程序的适用条件

    根据《中华人民共和国行政处罚法》和《江苏省行政处罚听证程序规则》(试行)等法律、法规规定，行政处罚在适用一般程序作出行政处罚决定时，如果出现行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，在处罚决定作出之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，如果当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。由此可见，听证程序只是一般程序的一种例外，不适用一般程序的案件不需听证，可直接作出决定，同时,也不是所有一般程序案件都要听证,法律规定仅限于对责令停产停业（包括对所有生产经营的主体作出的）、吊销许可证或者执照和较大数额罚款的行政处罚案件。除范围上的限制外，法律还规定了行政机关在作出处罚决定之前有告知当事人听证权利的程序义务，这样一项限制条件。

二、要严格按照听证程序的步骤实施

    听证主要是行政相对一方当事人陈述意见、表达自己愿望与要求的一种方式，为了取得对自己观点的支持，该当事人还必须提供必要的证据材料。应当指出，在听证程序之中，调查也是一项重要内容，它是听证的行政机关了解、核实执法人员调查的证据的真实性、程序的合法性、处罚依据的准确性、裁量的恰当性、许可的合理性以及当事人陈述意见、提供证据真实性的一种手段。从一定意义上说，听取当事人陈述意见、接纳证据本身也就是行政程序上的调查，听证的过程与调查的过程往往要交替进行、互为所用。如果将听证过程与调查过程截然分开，显然背离听证的目的，也不利于行政机关及时正确作出决定。听证的法律意义就在于直接体现了行政公平。

（一）要对案件卷宗进行全面审查

    接到当事人的听证申请后，案件调查和处理人员要对案件卷宗进行严格全面的审核，查找案件的证据、程序、定性上的漏洞和瑕疵，并积极采取补救措施固定证据、纠正瑕疵，审查的内容包括取证程序的规范性、证据材料的完整性、采取措施的恰当性、事实认定的准确性。如果在审核中发现案件办理时存在难以纠正的重大过失，那么应及早妥善处置，避免产生其它负面影响。

（二）明确实施方案

1、确定听证会的主持人、听证员、记录人和案件调查人员。

    主持人应熟悉行政执法工作，有较强的掌控听证会事态的能力；记录人应熟悉行政案件调查记录的要求；案件调查人员要熟悉行政执法工作的综合知识，有较强的语言表达能力。

2、在听证会的法定期限内发出《听证通知书》和听证公告。

    通知是听证必不可少的步骤，因为通知是行政相对一方获得听证权的一种程序保障，所以在行政程序立法时对通知的成立要件有严格的规定。根据《江苏省行政处罚听证程序规则》(试行)等法律、法规规定，通知中要告知其听证主持人和记录人及时间、地点，并在7日前告知当事人有可委托代理人和申请主持人回避的权利，通知书要按法律文书的要求送达当事人。3日前公告就因什么案由举行听证会的时间、地点在一定场合予以告知，以便相关的利益关系人知晓或参加听证会，这些都是必须做的事情，以确保当事人和利益关系人有充足的时间来行使自己的权利。

3、列出申请人可能提出的质疑，并组织听证演练。

    行政机关在听证会举行前，要尽可能掌握申请人对案件处理的质疑，加之通过案件卷宗的审核，尽可能列出申请人可能提出的质疑，质疑列出后分解到相关的案件调查人员并准备应对质疑的资料，这个资料包括：证据材料、认定的事实、处罚的理由和依据、情况说明等。为使听证会能顺利进行，必须对质疑问题怎样进行答复，由谁来答复予以明确分工，并进行听证演练，以便相关人员尽早熟悉自己的角色，从容应对。

    质疑答辩是消除申请人误解的关键，所以准备必须充分，释疑必须到位，若申请人心服口服后，有利于接受和自愿履行行政处罚决定。

4、准备好特殊情况的应对预案。

    在听证会举行时，可能会出现一些干扰因素，例如，申请人提出主持人回避的问题、新闻记者的参与问题、监察机关的介入问题、证人翻供和不配合的问题等等，这些都需要我们认真预以对待，尽早拿出处置预案。在举行听证会时，建议不安排证人到场作证，案件调查人员在举证时，要注意对证人的姓名、住址予以保密，以防证人受到骚扰、伤害，或者出现不利于案件处理的情况。

三、控制好听证会的事态。

    听证时，申请人、利害关系人与行政机关执法人员难免意见相左，产生激烈的辩论，这就要求主持人、案件调查人员能恰当地掌控事态，既要保证申请人及利害关系人充分陈述自己的理由和观点，防止行政机关作出的决定偏听了执法人员的一面之词，从而使行政决定最小限度地影响其申请人、利害关系人的合法权益，又要避免出现申请人、利害关系人、傍听人员无休止地纠缠，使听证会变成争吵会。对此需注意和把握以下几个环节：

1、布置好听证会场。听证会场应摆布得庄重、严肃，突显出主持人的中立地位、申请人与执法人员的平等地位、傍听人员的观众地位，准备好录音、摄像设备，力求从会场的摆布上使申请人、傍听人员产生一种严肃感。

2、案件调查人员的举证、应辩要严谨。听证会举行时应首先由案件调查人员说明案件的调查取证经过、认定的违法事实、作出处罚的理由和依据；申请人对事实认定提出质疑后，执法人员予以举证；申请人对取证程序的规范性、证据材料的完整性、采取措施的恰当性、事实认定的准确性提出质疑时，执法人员再予以应辩，应辩要有理有节，尽可能释去申请人的疑虑；最后是申请人的总陈述和执法人员通过听证后对本案处理的认定意见。

3、听证主持人要掌控好听证会的总趋势。主持人应站在中立的立场上，既要允许申请人、利害关系人充分的陈述申辩，又要引导好案件调查人员的充分举证和应辩，同时要防止申请人、利害关系人的无理纠缠，以及傍听人员的无理取闹和新闻记者的干扰，使听证会始终围绕澄清事实、说明道理、保持公正的方向运行。

4、做好节外生枝问题的应对。听证会可能出现问题的应急预案要适时到位，防止出现衔接上的问题而使听证会不能成功。

四、作出听证的决定

    听证的结果必须是以笔录的形式而告终，这是要式行为，听证笔录必须交申请人、利害关系人审核无误后签字或者盖章。这些步骤与形式不仅有利于民主公平，也有利于避免行政争议、提高行政效率。

    行政机关在听证后，根据听证所获取的客观证据材料，对申请人所主张的某种权利或利益作出的一种结论。这种结论可以是“初步结论”，也可以是“建议性结论”，或者是“行政最终结论”。需要指出的是，如果该决定因被管理的申请人不服时，那么该决定将继续接受行政复议或行政诉讼的审查。

    依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，经行政机关负责人对调查结果进行审查，根据四类不同情况，分别作出给予行政处罚、不予处罚、免于处罚或者移送司法机关的不同决定。

    行政机关应当根据听证会笔录，作出行政处罚决定。

    听证制度直接体现了行政公平公正，侧重保护公民权利。但是，体现民主公正的听证，必然对行政效率有一定影响，因此在实施中，要妥善处理好行政效率与保护公民权利两者的关系。