核心提示

　　“养路费最近6年都是违法征收。”8月23日《检察日报》上的一篇文章引发一场舆论地震：各大媒体的介入讨论和国内数名权威行政法学者的声援分析，几乎在不少网站形成一股“拒交养路费”浪潮。随后，广东、四川、辽宁3省交管部门进行了正式回应。

　　9月6日，湖南省交通规费征稽局声明：将继续根据国务院文件执行湖南养路费征收规定。

　　这场波及全国的争论因何而起，又指向何处？分析人士认为，除了养路费的程序瑕疵之外，更是因为中国公路体制改革滞后，燃油税改革措施迟迟不出台，引发了这场争论。

　　征收是完全合法的

　　反响

　　三省称要加强征收

　　显然，这影响到了养路费征稽秩序。很快，四川省交通厅稽查征费局召开新闻通气会回应这一质疑。该局副局长赵盛玉称，继续征收公路养路费，符合《公路法》，是完全合法的。同时，该局向交通部、四川省委省政府等请示，得到的答复是并未取消征收养路费，并要求按照现行规定加强征收。

　　随后，广东省和辽宁省也相继进行了类似回应。

　　辽宁省交通厅认为，周泽的文章是断章取义，因为修改后的《公路法》第36条全文是“国家采取依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”。而被周泽“有意忽略”的后半句话则恰恰表明了《公路法》已授权国务院制定费改税时间表。2000年国务院办公厅发布国办发20022号文件《国务院办公厅转发交通部等部门关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的通知》，明令各级交通规费征收部门：在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，继续做好公路养路费等交通规费的征收工作。因此，在征稽部门看来，法律与政策已经有了衔接，并未违法。

　　回应

　　湖南征稽部门称收费有据

　　昨日，湖南省交通规费征稽局副局长彭祖祥接受记者采访时表示，这场讨论已经引起该局上下的密切关注，但“这场学术界的讨论更像一场炒作”。他明确说：燃油税改革措施尚未出台，我省仍实行现行的公路养路费征收办法。就养路费征收所依据的政策法规而言，完全是有理有据的，也是符合《公路法》等法律法规的立法精神的。

　　1999年《公路法》第36条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法与步骤由国务院规定。”随后，国办发〔2000〕2号文件明确规定：在交通和车购税改革方案正式颁布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费的征收工作。

　　在地方规章方面，1997年省人大通过的《湖南省交通规费征收管理条例》第2条规定：交通行政管理部门，按照国务院和省人民政府的规定，向车辆所有者和使用者征收用于交通基础设施建设和养护的交通规费。湖南省人民政府令（第117号）第3条规定：凡我省境内有机动车辆的单位和个人，必须按照本办法的规定，向交通部门缴纳养路费。

　　上述政策法规清晰地界定了在燃油税改革措施尚未出台之前，按现行政策收养路费的合理合法性。

　　在他看来，这场争论也许是一次死灰复燃。因为国务院办公厅?眼2000?演2号文件第一段就说：“近几个月来，一些单位和个人错误地认为，《公路法》修改后即可不缴纳公路养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成国家交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等工作正常进行，现提出如下意见……”显然，类似的质疑在6年前就已经出现。

　　作用

　　征收养路费用于交通建设

　　彭祖祥认为：湖南省“十一五”期间计划在交通建设上投入1735亿元，这样大的投资显然是财政无法支撑的，必须通过征收到的养路费进行贷款等方式筹集资金，同时还要挑起公路正常养护的重担。“每年建设和养护那么大的投入，这笔钱不会天上掉下来，不论是税还是费，它终归是要收的，那么在燃油税改革措施尚未出台之前，收养路费是必然选择。养路费取之于车，用之于路，利之于民。”据悉，12年来，全省已累计征收各项交通规费300多亿元，养路费是其中最主要的部分。

　　观点

　　养路费征收是合法的

　　湖南省政府法制办助理巡视员王汉连

　　“我认为养路费征收是合法的，不仅因为国务院有文件，湖南省也制定有专门的规章，目前外省也在制定养路费征收的地方法规。”王汉连认可《公路法》费改税是大势所趋，但在燃油税没有征收之前，收缴养路费是必然的，“不过，关于天价滞纳金的问题，可以进一步研究和完善”。

　　趋势

　　地方立法加强养路费征收

　　目前看来，各地政府和人大还出现了通过地方立法加强养路费征收的趋势。今年3月31日，山西省人大通过《山西省公路养路费征收管理条例》，随后的4月13日，湖北省发布第290号省政府令：自6月1日起实施《湖北省公路规费征收管理实施办法》。

　　目前，养路费在湖南省交通规费征稽局征收上来的交通规费中占七成以上，重要性不言而喻。但对于部门利益之说，湖南省交通规费征稽局副局长彭祖祥坚决反对：人随事走，不论收税还是收费，这笔钱都是要有人来收的。同时，所有的养路费都是上交财政专户，专款专用，不存在征稽部门利益之说。而且，在不久前的车辆购置附加费改成附加税过程中，该机构人员也进行了平稳调动，已有经验在先。彭认为，部门利益的说法过于主观，这只会破坏征收工作秩序，到头来，真正受损的是国家利益。“从我们个人来说，我们更欢迎燃油税改革，起码就解决了征缴矛盾，哪个车主抗得了燃油税？”

　　养路费是违法征收

　　缘起

　　一篇文章激起千重浪

　　8月23日，《检察日报》刊登中国青年政治学院副教授周泽的文章《养路费：最近六年都是违法征收》。

　　这篇文章是“天价滞纳金”一事的延伸。7月23日，郑州市交通规费征稽处查到的一辆吊车，其养路费滞纳金总额达到了49万多元。养路费滞纳金的比率，是税款滞纳金比率的20倍，是银行活期存款利率的507倍。

　　引人注目的是，该文措辞严厉地说：“所有对天价滞纳金的批评并没有说到要害，事实上，不仅加收天价滞纳金没有法律依据，就连征收养路费本身，也是一种违法行为。”

　　周泽解释说，1998年《公路法》确实有关于征收养路费及对欠缴养路费车主加收滞纳金的规定，但1999年10月31日全国人大正式修改《公路法》，特别取消了征收养路费的规定，将其修改为由“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。因此，车主已无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。

　　一石激起千重浪，《中国青年报》、《羊城晚报》、《北京青年报》等众多报纸转载、报道、评论这一文章，许多网站也设立专题进行讨论，一些网民在网上纷纷呼应：拒绝缴纳养路费！

　　交锋

　　国务院文件偏离立法意图？

　　争论并未因此结束，中国政法大学教授张树义也在《检察日报》发表文章。张树义认为，养路费的征收，源于1992年交通部等部门联合发布实施的《公路养路费征收管理规定》，而该规定是根据1987年国务院《公路管理条例》制定的。但是1997年全国人大通过《公路法》后，《公路管理条例》的内容已被《公路法》吸收或废止，法律通过后条例已自然失效。因此，养路费在法律体系上已经是无本之木。

　　从立法意图而言，1997年《公路法》第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法……征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。这表明了用燃油费取代养路费的意图。随后，在1999年修改《公路法》时，只修改了两条，其中之一就是将第36条更改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”去除养路费的立法意图非常明显。

　　可以说，1997年《公路法》使养路费的征收失去了立法依据，但内容依据还被保留，此时征费还勉强说得过去。但1999年《公路法》的修改，养路费征收的内容依据也被否定，已没有任何法律依据。因此，“我们只能遗憾地说：现今的养路费属于不合法的征收。”

　　北京大学教授姜明安也加入了这一讨论。他认为，被各地奉为尚方宝剑、征收养路费的国办发20022号文件“本身就是违法的”：全国人大授权国务院制定收税的实施办法和步骤，但国务院制定的却是收费的办法；而且，授权是给国务院的，而发文的却是国务院的一个机构——办公厅。如果没有国务院授权，办公厅就无权发这个文件；如果是国务院让它做的，就是违法再授权，因为人大并没有授权国务院指定其他人做，国务院授权给办公厅没有经过全国人大同意，就是违法的。

    这两位教授均是行政法界的权威学者，他们的观点，支持者众。

　　疑问

　　“背后掩盖的是利益之争”

　　为什么1999年《公路法》修改后，养路费征收渐趋强化？张树义认为“背后所掩盖的是利益之争”。

　　“税是由税务部门统一收，由国家统收统支，而费则由交通管理部门收。很显然，费改税涉及的是权力结构的调整，在某种意义上是对交通部门权力和利益的剥夺。”张树义进一步说，“国务院办公厅的通知，连个行政法规都算不上，根本不能作为继续征收养路费的法律依据。而且，这是转发‘交通部等部门’的工作意见，部门利益色彩太浓，涉及广大民众利益的事情绝不能由某个或某些部门说了算。”“我们不能在对法律‘忽视’一把之后，再来‘践踏’一脚！”

　　7月23日，郑州市发生“天价滞纳金”事件，其养路费滞纳金总额达到了49万多元。

　　养路费滞纳金的比率，是税款滞纳金比率的20倍，是银行活期存款利率的507倍。

　　实施燃油税已筹划10多年

　　从1994年开始就有了实施燃油税的筹划，也曾被政府列为税费改革的第一项重要工作，随后经全国人大多次审议写进了1999年《公路法》。

　　2003年1月14日，时任国家税务总局局长的金人庆在国务院新闻办举行的记者招待会上表示，出台燃油税的准备工作已经就绪，何时出台关键在时机。次年，新任国家税务总局局长谢旭人也正式表示：取消养路费已经进入审批程序，一旦油价合适就可以开征。而财政部也多次表示燃油税将择机出台。

　　为什么至今还是“光打雷不下雨”呢？

　　在采访中，各方人士均认为养路费有种种弊端，诸如：汽车制造厂为迎合用户偷逃养路费，“大吨小标”公开制假；由此使车辆严重超载超限、压坏路面、压垮桥梁；微型小客车比大车交的养路费还要多；三轮车制造厂钻养路费政策的空子，造出“畸形三轮”，为偷逃养路费而“制造”车祸隐患；假军车、假警车招摇过市、偷逃养路费狐假虎威；报废车、走私车、拼装车在假证贩子手中起死回生。这些车辆既偷逃了养路费，又给社会及人民群众造成危害；套牌车始终无法斩草除根。

　　更重要的是许多车主感到不公平：跑得多和跑得少交费一样多，车停在家里没有上路也要缴纳养路费。比如此次湖南衡阳、郴州等地遭遇水灾，道路被隔断，车辆无法出行，但是养路费还是要照交不误。

　　而将各种交通规费合并征缴燃油税后，则可以根治公路乱收费现象，体现税收公平原则、促进节约能源，有利于理顺财政分配关系，减少严重超载现象的发生。

　　燃油税为何迟迟没出台

　　然而，问题远不是如此简单，国务院一直没有出台燃油税改革具体措施。一则是国际油价不断上涨，一直在高位徘徊，开征燃油税将对纳税人的承受能力和对国民经济构成巨大的挑战，这也是官方说在“等待时机”的原因。

　　另一方面，改革还牵扯到许多社会矛盾，首先就是对广大农用车辆如何补贴？其次，统一征收燃油税，公交车和出租车营运成本将大幅提升，是给他们补贴还是允许他们提价？

　　同时，燃油税改革涉及到中央和地方政府之间利益的协调，目前养路费使用须通过地方财政专户，但改征燃油税后，这笔收入将全部上交国家财政，这就要影响到地方政府的实际利益。

　　另外，根据现行各地规定，党政机关、社会团体和军队车辆都是免征或减征养路费的，改征燃油税后，这些车辆的用油如何处理，享受免税待遇还是一视同仁。