摘 要：本文主要从现行的道路运输管理体制中存在的问题及问题产生的原因，经调查分析后认为：现行的道路运输管理体制已不适应于当前道路运输经济快速发展，创新行业管理机制亟不可待。


关键词：道路运输；创新机制；推进身份置换；综合执法；加快发展

   《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国道路运输条例》的颁布实施，标志着我国道路运输管理和发展仅仅依靠部门规章和地方法规时代的结束，反映了我国政府对道路运输等经济社会事务的管理走向了法制化、规范化，进一步明确了管理与市场发展同步、管理为市场发展服务的科学道路运输发展观，从而把运政管理的职能转到了规范道路运输市场主体和围绕运输市场主体服务、营造良好的创业发展环境上来。随着运政管理职能的进一步增强和运管体制的深化改革，也给担当执法主体的道路运输管理机构提出了新的问题、新的考验。以发展的观点来看，现行的道路运输管理体制已不适应于当前道路运输经济的快速发展，创新行业管理机制亟不可待。

一、现行道路运输管理体制存在的问题及影响

   首先，从行业行政管理体系来看，上下之间显得“头轻脚重”，一副“小牛拉大车”之势。作为全国运管系统的最高决策机构、领导机关只是交通部公路司的三个内设处，要负责全国的道路运输宏观管理和指导，对运输市场的发展变化进行分析预测，起草和拟定道路运输发展的法规政策，编制近中长期发展规划，其实际能量实在有限，难免在道路运输管理中存在着缺位问题，也难以很好地进行运输发展规划的战略研究。而在各省级以下的运管部门中，很多地方的机构却又显臃肿，特别是乡镇运管站一级的设置，还停留在上世纪六、七十年代交通不畅、路况和运管装备落后、信息闭塞时期，乡镇一级遍地设站，而大多数地区的处、所、站之间只存在业务指导关系，其各自的行政管理权分别由其本级政府交通主管部门行使，极易产生政令不畅和人员膨胀的现象。

    其次，从机构性质、经费来源和人员素质来看，是造成运管队伍冗员过多、重费轻管、以罚代管的主要根源之一。目前全国绝大多数的运管部门都属于自收自支性质的事业单位，维持机构正常运转的经费只有运管费和罚款返还。根据交通部、财政部发布的《公路运输管理费征收和使用规定》，运管费的使用范围涵盖了运管机构的所有开支范围，并须按比例上缴；同时每逢国家出台对道路运输经营业户的帮扶政策时，又总是侧重于对运管费的减免。如财政部、国家发改委、交通部《关于对三轮汽车免收有关收费等问题的通知》（财综[2004]67号）和建设部、财政部、国家发改委《关于立即停止对出租汽车收取运输管理费和对城区营运出租车收取客运附加费的紧急通知》（建城电[2005]10号）所体现的精神。这给费源本来紧张而又要以费养人的运管部门增加了更大的压力。

    按照交通部对运管机构每百台车定一人、每百站（场）定三人的设想，运管队伍应是一支精干高效的队伍。但由于长期以来多数地区的运管部门分属地方各级政府管理，往往成为一些政府或交通主管部门领导安排人员的好去处，以至于“人满为患”。如萍乡市莲花县运管所，自一九九二年从吉安地区随县整体划归萍乡市时，全所12人，由于该所的行政管理权在县里，对人员进入管理不严，现在全所人数已达到51人，其所辖机动车辆总数却仅有890辆，各类站（场）总数50个。而实际情况比莲花所更严重的比比皆是，江西省内人员数在百人以上的县级运管所就有很多。就连江西省实行处所直管模式之一的萍乡市运管处，虽然对进人渠道管理较严，也难逃体制弊端的厄运，一直承受着历年来所造成的冗员较多的困扰。

    由于人员不断增加而费源增加不多，为保证机构正常运转，“重费轻管”、“以罚代管”等现象自然就会应运而生。由于进入门槛低、渠道广，运管队伍的素质也得不到保证。如江西省全省运管人员总数为4776人（2004年底数字），虽然具有大专以上学历的有2157人，高中（中专）学历的有2261人，初中及以下的为358人，但真正懂行的不多，专业人才更少，其中相当一部分人，工作中基本的文件、文书都无法制作，其管理水平高低可见一斑。这种情况下，还会产生诸如管理成本加大、监管难以到位和部分运管人员服务意识薄弱、工作作风霸道、办事效率低下等问题。

    再次，从道路运输市场管理体系来看，还没有真正形成全国统一的市场格局，运管法定职权不相统一，全国性法规滞后。

    一是长期以来，运管工作主要依靠部门规章和地方性法规进行管理，难以形成全国统一、开放的道路运输格局，致使跨区域的道路客、货运输出现人为障碍；同一行政区域内的道路客、货运输也存在着不协调、不统一的情况。如在营运证年审时间上的不统一，会出现该地区还未进行营运证年审而另一些地区已在查验营运证是否年审；如在收罚执行标准上的不统一，会出现同一费种有不同的收费标准，同一违法行为有不同的处罚额度。这都给道路运输经营者带来极大不便。特别是在着装上的不统一，更是导致了运输业户很多的误会和误解，有形无形地破坏了运政管理部门的形象，而运管部门的卸装更使得多年来形成的规范化行政执法在无形消逝，各级运管部门进退两难。政府不满意、群众不满意、业户更不满意，运管部门也难以开展工作。

    二是《道路运输条例》为道路运输管理提供了基本法律依据，但提高道路运输管理机构依法行政能力，真正做到有法可依，仍然任重道远。[1]《道路运输条例》在实际执行中很难涉及到各个地区之间不同的经济差异及其它因素，有些条款难以执行到位。如《道路运输条例》第六十四条规定，违反本条例规定未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，可处3万元以上10万元以下的罚款。而购买一辆新的赣江牌四轮农用运输车也不到两万元，在江西这样的经济欠发达省份，这笔款子对一个农村车主来说，有可能是多方借贷而来的，因此如依法处理有很大难度。另外，《道路运输条例》是2004年4月份颁布、7月1日开始施行的，但相关配套规章直到现在也未制定齐全，一定程度上影响了道路运输管理工作。

    第四、从运管的职责范围来看，职责交叉，政出多门，带来了道路运输管理上的不稳定。运管部门所担当的职责是对道路客运、货运经营，站（场）经营、机动车辆维修经营、机动车驾驶员培训等的管理，具体行使着法律（规）赋予的对以上行为的行政许可、行政管理、运输安全监管职权，并在某种意义上担负着维护社会稳定的职能。但这些管理职权实际被公安、建设、农机等部门所肢解，因而在管理职责上存在着重叠现象。如出租车管理，交通部在一九八九年即出台过有关管理规定，由于种种原因，现在却是一种三家共管的局面。以江西为例，全省共有出租车8840辆（2004年底数字），分别归属交通（3709辆）、建设（4134辆）、公安（997辆）三家管理，由于管理上政出多门，因而使出租车市场一直得不到有效规范，一些“黑车”经营和定线经营现象得不到有效遏制，由此引发了多起出租车之间、班线客车与出租车之间为争夺客源而流血斗殴事件。又如公交客运，交通部《关于明确交通客运行业管理主体的复函》（交办公路字[1999]22号）指出，城市公共交通的主要功能是为市区居民上下班提供交通服务，具有公益事业性质，享受财政补贴及免缴国家税费等优惠政策，其运行范围应限定在城市市区，但目前各地的公共交通客运基本都开通了农村班线。由于公交公司的行政和行业管理权都在建设部门，他们的经营行为又游离于运政管理“三把关一监督”之外，因此，公交客运与道路运输客运之间实际存在着一种不平等竞争关系，明显不符合国家有关法律法规精神。同时由于公交客运只在经济效益好的线路上片面延伸，从而又破坏了道路农村客运统一规划、区域经营、冷热互补的基础，公交与班线经营者之间的矛盾越来越尖锐,使得运管部门很难规划实施满足城乡客运一体化建设需要的客运网络，客观上也导致了一些贫困地区行政村客运班线无法运行。

二、创新理念，科学体系谋划道路运输发展

    基于以上问题和产生问题的原因，经调查分析，我们认为，道路运输行业树立和落实科学发展观，基础在于准确认识理解科学发展观的基本内涵，关键在于结合实际、落实行动、科学谋划道路运输发展。

2.1  把握改革重点，加快体制创新，推进身份置换

深化运管体制改革，就是要摒弃不适合时宜的管理体制和管理理念，使管理与市场发展同步并为市场发展服务，站在更高的高度，创新管理机制，以依法行政为灵魂，以体制创新为动力，以营造服务道路运输创业发展环境为目的。
2.1.1  应按照权责一致的原则，调整职责权限，明确运政管理职责，完善交通行政管理运行机制，加强交通行政体系的法制建设；应强化运管机构的运政管理主体地位，加强统筹规划，用科学发展观指导运管工作，制定行业管理发展规划，加强道路运输市场宏观调控。一是加强部省之间的互动，以通过部省上下互动来形成步调一致的道路运输管理格局，促进交通行业全面协调可持续发展；二是加强统筹规划，增强权威性、前瞻性和指导性。作为全国运管系统最高行业管理机关的交通部公路司运管处，应尽快从其现有母体公路司剥离出来成立独立的运输管理司，以从运管法规的实施、配套政策的制定和完善行业管理、发展规划等各方面加强对全国运管工作的管理和指导，使全国范围的运管工作更加统一有序。同时还应争取出台《道路运输法》，使运管工作和运管机构在法律上得到更有力的认可和保障，并争取取得合法的“着装权”,使运政管理工作能得到有形有实的切实展开。
2.1.2  按照精减、统一、效能的原则，全面整合基层运管机构。传统的道路运输管理机构实行的是交通部公路司（运管处）→省（区、市）运管局（处）→市（地、州、盟）运管处→县（市、旗、区）运管所→乡（镇）运管站五级管理组织机构。这种体制下的运管机构绝大多数没有直接隶属关系。在当今道路运输市场跨区域特性凸显的情况下，为加强对道路运输市场的宏观调控，真正实现运管部门的服务职能，运管部门应实行垂直管理（若难以实现全面“直管”，至少要在地市以下实行）。同时，根据《道路运输条例》第七条“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”的法律精神，结合现阶段社会经济和科技信息迅猛发展的实际，同时也为实现便民、高效和降低管理成本的目标，作为县级运管所派出机构的乡（镇）运管站已无存在必要，理应退出历史舞台。
2.1.3  要建立办事高效、运转协调、行为规范的交通行政管理体系。运管机构是代表政府对道路运输行为进行行政管理的专业经济管理部门，所进行的道路运输行政管理，具有国家行政管理的基本属性，[2]同时又是《行政处罚法》、《行政许可法》、《道路运输条例》所明确的行政执法主体，再加上“费改税”已成定势，因此，将运管机构纳入政府行政序列，将运管人员现有的“事业”身份置换为政府公务员身份，也在法理之中。目前，新疆自治区已全面实行了运管人员公务员化。
2.1.4  要优化配置道路运输管理行政权力，努力实现全国范围内的“大交通”格局。
一是要以“全国一盘棋”的表现形式，统一运管部门的名称。目前，全国市一级运管部门的名称各不相同，如“公路运输管理处”、“道路运输管理处”、 “陆上运输管理处”、“道路运输管理总站”等等，给人一种名称概念混乱的感觉。因此，应以《道路运输条例》为基础在全国范围内统一运管部门的名称为道路运输管理局（处、所）。二是要统一着装标识。按照国务院办公厅关于整顿着装的通知精神，运管部门并非国务院批准着装部门，而道路运输行政管理对象中的很大一部分是运行在道路上的车辆，他们并不会固定停留在某一位置上等候运管人员前来检查。虽然《道路运输条例》明确了运管部门具有上路执法权，但自卸装后基层运政监察工作却产生了一系列的问题和矛盾，各级运管部门都呼吁要恢复并统一全国运管服装与执法标识，以实现规范统一的形象标识执法。三是要统一车辆年审时间。可借鉴交警部门的做法，按车辆牌号尾数进行道路运输证年审，这样既可避免因各地运管部门道路运输证年审时间不统一而产生的让业户无所适从的矛盾，也可改变现行的那种集中两个月时间进行道路运输证年审所造成的运管部门在这两个月中工作繁重，难有精力进行日常管理，运输业户又因受检车多而误工误时且又因与车辆行驶证年审时间不一致而增加额外经济负担的现象。
实现全国范围内的“大交通”格局，关键在于道路运输行业要理顺管理体制，管理职权必须相对集中，实现归口管理。[3]城市出租车客运[4]和公交客运本是道路运输的有机组成部分，将它们归口于运管部门统一管理，形成“一城一交”的局面，既符合道路运输市场发展的客观经济规律，又能根治职能交叉、政出多门等弊病，也顺应现代交通管理体制改革的趋势，对实现全国范围内的“大交通”格局具有深远意义。

2.2  找准自身定位，创新运管机制，大胆尝试综合执法举措

随着社会经济的发展，交通行政执法的深层次矛盾、问题日益显现，分散执法的管理方式已很难适应社会经济的发展需要，也不符合行政管理机构精减、统一、效能、文明的原则和执法为民的要求。交通行业多头执法状况存在的弊端，使得交通行业要求综合执法改革的呼声越来越大。按照张春贤部长在2005年全国交通工作会议上所作报告中提出的公路路政、运政、规费征稽综合执法工作试点的精神，改革这种分散执法的管理模式已是大势所趋。因此，运管部门应尽快找准自己的定位，以应对综合执法的全面实施。一是要改变现存的交通执法部门中职责重叠、职能交叉、各自为政、执法扰民的现象，真正实现道路运输“多家办，一家管”，保证道路运输健康、协调发展，努力实现政出一门的“大交通”管理模式。二是要改变运政管理工作中的条块分割、政令不畅现象，增强运政执法的权威性和严肃性。三是要完善运政执法及运政执法机构内部的监督机制，加大对违法乱纪行为的制裁力度，实现运政管理工作源头治腐，全面提升交通执法整体形象，营造和谐交通发展环境。四是要通过实现综合执法来强化运政管理人员素质，并达到使运管机构的编制和经费得到切实解决的目的。形成统一领导、分级负责、综合执法、层层督查的体制，省级交通行政主管部门设立交通行政执法总队、市级交通行政主管部门设立交通行政执法支队，下设相应的交通行政执法大队。综合执法的主要内容是：道路运输管理依据《道路运输条例》对道路运输经营行为实施监督检查，纠正和处理道路运输经营过程中的违法行为；公路路政管理依据《公路法》对有关超限运输等违法利用公路的行为进行检查处理；公路规费征稽管理依据有关法规条例对偷逃公路规费行为进行查处。从而变多头执法为既集中统一又相对独立的行政执法.