公路养护管理体制历史沿革

　　陇南公路总段前身为武都公路总段，成立于1962年。成立之初是省交通厅直属的事业单位，用工形式除少部分是国家正式工外，大部分是农民轮换工、代表工等。1969年由省厅下放到地区领导后实行亦工亦农养护队养护。到 1972年亦工亦农养护队员达549人，全部转为固定工，恢复专业道班养护队伍。1975年实行各县公路段受所在县委和总段双重领导，1978年总段重新收归省交通局领导。随着全国劳动用工制度的改革，1984年开始招收劳动合同制工人，1990、1992、1994年三年招收职工子女为事业集体工500余人。为解决职工后顾之忧，稳定和发展公路建设队伍起到积极作用。

　　总结起来，单位隶属关系由省上到地方再划到省上单位性质由事业改为企业，再由企业改为事业：用工制度由固定到轮换工到现在固定工、劳动合同制工人和事业集体工三种用工形式，养护单位由道班改为养护队，养护队改为现在的养管站、养护公司，道班。管理体制上是“统一领导，分级管理，以条为主，条块结合”。从八五年推行经济责任制，实行“四定三包”、“双控考核”、“浮动工资”等管理方式，对促进按劳分配，增强竞争意识，提高养护质量，保证职工收入等均取得了明显成效，发挥了积极作用。

　　经过30年的发展变化，到2002年底，陇南公路总段在职职工总人数达1537人，其中干部124人，固定工316人，劳动合同制工人544人，事业集体工553人。供养离退休人员947人，抚恤人员216人。全段领工资及离退休费、抚恤费人员共2700人，按事业单位档案工资计月需人头费 338.7万元，需4064万元。直属养护单位9个共1260人，工程施工单位2个共201人，收费单位4个共50人，三产后勤服务单位3个共26人。共养护全区16条线路，国、省、县道共1241.73公里。

改革的原因及背景

    1、改革的原因过去的管理体制、管理方式，在一定时期内为我区公路事业的发展产生过积极推动作用，也曾为全省经济责任制的制定、探索总结了一系列行之有效的经验。但在新时期新形势下，对公路养护事业的发展产生了不利影响，并存在以下弊端：

　　一是“等、靠、要”思想严重。各级公路管理人员的思维方式一直没有从计划经济的框框中跳出来，生产等计划，花钱向上要，管理靠命令，产生依赖思想；

　　二是竞争意识淡薄，生产效率低下。公路系统内部职工个人都端着铁饭碗，吃着大锅饭，结果是干多干少，干好干坏照样拿工资，缺乏竞争意识和忧患意识，生产效率不高，

　　三是机构臃肿，人浮于事：

　　四是队伍庞大，经费严重不足。就我段来说，1999年在职职工1794人，离退休764人，抚恤162人共2720人，年需各种费用4000多万元，真正用于养路的费用1000多万元，仅占总费用的四分之一。致使超期油路、水毁路段、危桥险路等道路构造物得不到及时改善修复，养人与养路的矛盾突出表现出来，

　　五是僵化管理，缺乏主动性。公路部门多年沿袭计划经济管理模式，给多少钱办多少事，基层单位缺乏生产自主权；

　　六是现有道班设施陈旧，修建费用大，同时不利于规模化作业和机械化养护，

　　七是人事用工及工资分配上“能上不能下，能进不能出，能增不能减”的机制，不利于搞活用人及工资分配。

　　2、改革的背景

　　随着我国社会主义市场经济的不断发展，公路等基础设施的加大投入，养路费“费改税”等改革的实施，迫切需要我们加快定额养护机制改革，以适应当前和未来的发展要求。1999年交通部就公路养护运行机制改革提出了明确要求，并初步拟定了“公路养护运行机制改革意见”，为我们的改革工作明确了指导思想，原则和步骤。所以要提高公路养护管理水平，在市场经济的大环境下谋求生存和发展，就必须对旧的运行机制下出现的种种弊端进行改革。 1999年正值全国西部大开发、甘肃大建设，公路大发展的时机，给公路建设养护带来了生机，也带来了改革发展的有利时机和政治、经济条件。

　　签于上述原因，在这种背景和条件下，全省及我段于 2000年开始，全面推行了养护运行机制改革。

改革的基本思路、原则与做法

    1、改革基本思路以《公路法》为依据，按照建立社会主义市场经济体制的要求和“三个有利于”的标准，理顺关系，转变机制，减员增效，模拟市场，引入竞争，加快培育和发展公路养护市场。促进养护生产管理企业化，养护生产作业方式专业化、机械化，最终在公路养护生产中建立起平等竞争激励机制，奖勤罚懒的分配机制，良性循环的投入机制。在公路行业形成产业多样化、管理企业化、分配多元化的新局面。进一步激发养路职工的生产积极性，提高养护投资效益，促进公路养护管理工作快速健康发展。

　　2、改革遵循的基本原则

　　——符合改革的总趋势，按照全国全行业改革要求、将事业单位推向市场，逐步适应市场经济发展的要求，积极培育内部市场，参与市场竞争。

　　——公路养护管理继续实行以条为主，条块结合的管理模式。

　　——积极稳妥，因地制宜，分类指导。

　　——坚持质量、效益的原则，切实提高公路养护质量和投资效益。

　　——坚持精简效能，权责一致的原则，规范机构，明确职能，强化管理。

　　——正确处理改革与稳定的关系，改革后职工收入要有所增加。

　　——招投标养护必须坚持公开、公正、公平的原则。

　　——改革的最终目的是实现“两个提高，一个降低”。即：养护质量和管理水平有所提高，职工收入有所提高，养护成本要降低。

　　3、改革的具体做法

　　首先是建立完善规章制度和实施办法。近年来经过充分论证并在职工代表大会讨论通过了许多实施方案及办法。例如：《陇南公路总段养护招标承包实施办法》、《陇南公路总段养护工程招投标实施办法》、《陇南公路总段个人、家庭、合伙承包养护办法》、《陇南公路总段机关机构人事改革实施方案》等，

　　 其次是总段机关科室负责人全部解聘后，在全段范围内公开竞争上岗。机关各科室职员和公路管理段、养护公司机关管理岗位，养管站站长，全部实行竞争上岗。养管站和养护分公司员工与站长和分公司经理实行双向选择，择优上岗。全段内部实行全员合同制。工资收入打破了过去的大锅饭，和事业单位档案工资的分配形式，按岗定薪，按劳付酬，计量支付。在运行模式上采取了养管站投标养护，公司化养护，个人家庭承包和合伙承包四种模式。

　　改革取得的主要成果及经验

　　通过三年多的养护运行机制改革，取得了较好的成果和效益，也总结积累了经验。

　　其成果是：

　　1、养护职工的竞争意识明显增强。用职工自己的话说从原来的领导叫我干，转变为今天的“我要干”。由于实行了双向选择，择优上岗，过去出工不出力的懒汉们今天将会被待岗、下岗。所以形成争着上岗，抢着干活的局面；

　　2、公路养护质量明显提高。与过去相比，好路率、综合值均有较大幅度的提高，

　　3、公路养护成本也有所下降，特别是在高山偏僻的砂砾路、土路地段，每公里的养护费用比原来下降了10%左右。

　　其经验是：

　　1、班、站、分公司这一级的管理工作好做了。因为职工要竞争上岗的意识增强后，都深知这份工作岗位来之不易，从而做起各种工作都自觉了，不需领导督促，都能完成；

　　2、通过实行养护运行机制改革，让我们清醒的认识到不开发第三产业，就不能安置分流人员，就不能保障养护运行机制改革的顺利进行，

　　3、通过三年多的改革，得出了活的用工制度，最适宜公路养护部门。也就是说要实现公路行业真正意义上的全员劳动合同制，就必须给他们在社会上建立养老、失业、医疗等社会保险，才能减轻养护单位的养人负担，更利于单位灵活用人。

　　改革中获取的教训

　　1、自2000年实行养护运行机制改革以来，小养经费逐年锐减，2000年下达2144万元，2001年下达1852.4万元，比上年减少291.6万元。2002年下达1424万元，比上年减少428.4万元。一方面是计划经费紧张，另一方面是贷款修路，总段背着每年约600万元的利息，银行每季度从正常养护经费中扣除，致使各段资金严重短缺，周转困难，

　　2、自2000年实行养护运行机制改革以来，职工收入逐年降低，特别是养管站、道班和分公司等一线道工的收入，截止2002年低，实际月人均收入666元。总段、分段机关管理人员和离退休人员工资收入与事业档案工资相比，人均也少拿350～420元左右，

　　3、正当我段养护运行机制改革之年，也是我区公路大建设之际，改建路线全部不给养护经费，仅2002年扣减我段在建路434.25公里，占全部养护总里程的35%；

　　4、定额养护经费是按标准状态下的常量指数计算出来的，相对于我区山大沟深，水毁泥石流等自然灾害严重，且路况等级低，抗灾能力差的特殊情况。定额养护经费总量明显不足，道班工人为了抢修公路，保证畅通等付出的重复劳动，超出定额量的劳动不能获得相应的劳动报酬。比如：把定额养护经费这个定量看成是一个“积”，定额单价或日工资、工作量看成是两个“因数”，那就会得到这样一个等式：定额养护经费=工作量×定额单价或日工资。也就是说在省局、总段下达的定额养护经费不变的情况下，工作量越大，定额单价或日工资越小，成反比关系，这就不能实现企业化管理真正意义的按劳分配原则；

　　5、历史原因形成的我段人员相对超员，在没有发展第三产业，积极稳妥的安置分流人员的前提下，实施改革不利职工队伍的稳定。在事业单位档案工资逐年增加而职工实际收入逐年减少，且与档案工资相比差距越来越大的情况下，无论如何做思想政治工作也不能解除职工的顾虑，也不利于职工队伍的稳定，甚至涉及到了家属及离退休人员。

　　影响改革、发展、稳定的难点问题

　　1、养老保险、失业保险、工伤、生育、医疗保险等社会保险问题

　　在实行公路养护运行机制改革之前，总段按省厅局下达计划经费中明确列出的养老保险专项基金，给劳动合同制工人在地方社保部门建立缴纳了养老保险基金和失业保险基金。固定工由于全省没有出台事业单位固定工缴纳三项保险基金的政策，加之省厅局也没有下达养老保险专项基金计划，故也没有建立和缴纳三项保险费用。集体工由于省厅局没有在计划经费中下达三项基金计划，单位17%的缴费资金无法落实，地方社保部门不接受，总段只在内部建立了养老保险个人缴费部分的账户及缴费档案。

　　自实行养护运行机制改革把按人头费下达计划改为按养护里程定额下达计划之后，由于省厅局一揽子下达经费计划，加之计划经费紧张，各段在与地方社保部门交涉缴费时，协议缴费。段上要求按实发工资缴费，执行单位按工资总额17%的缴费比例，社保部门要求按事业单位档案工资缴费，才能达到国家规定的缴费标准基数，致使各段普遍存在养老金拖欠和脱保现象。

　　2、“管养分离，亨企分开”后职工分流安置问题

　　养护运行机制改革之后，各单位不同程度存在待岗下岗人员，一方面是由于在建路不需养护不给经费造成的，另一方面是竞争上岗，双向选择被优化下来的富裕职工。省局把计划安置分流人员的经费集中使用，统一办实体后，加之总段及分段没有发展起第三产业和经济实体，导致这部分人无法妥善安置分流，影响职工队伍稳定和改革的顺利实施。

　　3、养护运行机制改革之后，职工各种福利待遇落实问题

　　实行定额养护工资计量支付后，原计划经济下职工享受的病假、婚假、探亲假、工伤、生育、劳动保护用品等待遇问题现在落实困难。

　　原因是，省局、总段按养护里程一揽子下达的养护经费，除去外购材料费，人工工资部分都不足已养活现有人员，道班按劳动量发工资，不上班就没有工资。上述这些人员的待遇问题国家都有明文规定，有些还是《劳动法》中涉及到的，职工利益受到影响后，往往向单位提出质疑，而单位还难以给职工一个满意的答复。影响到执行国家政策问题和职工情绪，单位稳定。

　　解决难点问题的思路

　　要完善公路养护管理体制使其顺利进行，必须解决养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险，劳动用工等热点难点出问题。

　　1、省公路局，应在省上社保部门建立全省公路行业省级社会保险，省局将全省养护单位职工的养老、失业、医疗等保险费用基金，统扣统缴，这部分基金不再下达，确保三项保险基金足额按时缴纳。反之一揽子下达到总段、管理段，又不专项基金单独列出，各单位由于资金紧张不能保证按时足额缴费。

　　2、在劳动用工制度方面，把现有的固定工、集体工全部转变身份为劳动合同制工人，一个单位一种用工制度，这样一是便于统一缴纳社会三项保险二是便于用人单位，解决职工能进不能出的问题。避免一个人从一个单位转移到另一个单位就缴费不同了、身份变化了。

　　3、做好安置转岗分流人员、方面的工作。

　　一方面要集中财力，统一使用，统一筹建与本行业相关的第三产业，但在集中财力后，也要集中安置分流人员。另一方面，要解决好辞退或解除劳动合同制人员的经济补偿问题以及固定工买断工龄费用问题。省厅出台的《甘肃省公路养护单位人事，劳动用工及工资分配管理暂行办法》，给予被解除劳动合同人员经济补偿12个月本人标准工资，给予买断工龄人员，工龄每满一年按1500元计发的补偿标准都有些偏低。按陇南地区其他行业补偿标准，解除劳动合同和买断工龄满一年应按3000—5000元的标准计发。只有这样才能真正稳妥的安置分流人员，让走者舒心，留者安心，单位放心。在通过全员参加社会三项保险后，减轻单位负担，轻装上阵，使养护单位的改革稳步健康发展。