为了指导收费公路的发展，规范公路收费站点设置和收费行为，严格收费公路管理，交通部、财政部和国家物价局于1988年以(88)交公路字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》(以下简称《规定》)。《规定》对收费公路设置条件进行了明确限定，它的颁布实施对我国收费公路的建设和发展起到了重要作用。

　　但是，收费公路在发展过程中也不可避免地出现了一些问题，主要表现在收费站点设置审批管理不严，造成收费站点过多过密，严重影响车辆的正常运行，社会反映强烈。为此，交通部、财政部和国家物价局在(88)交公路字28号文件的基础上，又制定了《关于在公路上设置通行费收费站 (点)的规定》(交公路发[1994]686号文)，文件对收费公路设置条件进行了局部调整，重点提高了平原微丘区一般二级收费公路的设置条件。根据发展形势的需要，为了规范公路经营权转让活动，交通部又于1996年发布实施了《公路经营权转让管理办法》 (1996年第9号令)，对公路经营权转让范围作了进一步限定。

　　1999年，为了做好公路收费站点清理整顿工作，交通部发布了《关于清理整顿公路收费站(点)的实施方案 (试行)》(交公路发[1999]9号)，该实施方案对收费公路设置条件进行了全面调整和提高。

　　在以往发布的文件规定和管理办法的基础上，国务院颁布的《收费公路管理条例》中对收费公路设管条件作了进一步修改完善。为便于研究比较，现将收费公路设置条件的历次变更情况汇总于表1。

表1 收费公路站点设置条件变更情况汇总表

影响收费公路站点设置条件的主要因素

　　现行收费公路管理法规，对收费公路设置条件的限定主要是公路技术等级和路线长度两项指标，同时兼顾到新改建的不同以及区域间的差别。收费公路设置条件中对公路技术等级和路线长度的限定，目的主要是控制收费公路项目的规模(防止过短)和技术等级(防止过低)，它是收费公路项目立项和获得审批的前提条件。

　　制定设置条件的目的不是限制收费公路的建设，而是为了保护收费公路健康有序的发展，保持收费公路政策的可持续性，因此，收费公路设置条件既不能过低，也不能过高，应保持适中，将有利于收费公路的发展和管理。同时，收费公路设置条件也不应一成不变，应随着环境和条件的变化适时调整，不断满足新形势的要求。因此，要确定一个比较合理、适中的规模，主要应考虑以下几个主要因素：

　　◆公路建设管理体制与行政区划面积

　　我国实行的是统一领导，分级管理的公路管理体制。交通部主管全国公路事业，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。公路建设贯彻“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”和“地方为主、国家为辅”的总方针。由此可见，无论是公路管理还是建设任务的职责分工，都与我国政体和地方行政区划密不可分。收费公路也不例外，公路法明确赋予了县级以上人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建设收费公路的职权。因而，在制定收费公路设置条件时，应充分考虑最低一级人民政府交通主管部门(即县级)行政区划面积的影响，使之适应于我国行政管理体制和行政区划体系，增强可操作性。

　　根据初步统计计算，我国东中西部平均县域面积如表2所示。数据表明，我国东部地区县均辐射范围在方圆40～50公里左右，中部地区在60～ 80公里左右，西部地区在80公里左右。根据县行政区划面积这一单项指标分析，二级收费公路的连续里程，无论新建还是改建，控制在40公里左右比较适宜，除东部地区的某些项目会有影响外，基本符合全国大部分县级行政区划的要求。如果里程设置条件控制过长，一个项目将涉及一个以上的行政区域，各地区之间在项目投资、收益、日常规制等问题上容易产生意见分歧而导致项目实施的失败。

　　表2  平均县行政区划辐射范围

　　◆历史经验与实际情况

　　收费公路在我国已经有二十多年的发展历史，探讨其历史发展情况，对于制定合理收费公路设置条件具有十分重要的意义。根据收费公路统计资料，我国现有收费公路里程分布情况，如表3所示。

　　可见连续里程在30公里以下的已建一、二级收费公路项目分别占一、二级收费公路总数的51%和49%左右，里程在40公里以下的分别占总数的67%和61%左右，里程在50公里以下的分别占总数的83%和82%，一、二级公路均只有不到11%的项目里程超过60公里。虽然历史数据反映的是过去的发展情况，不一定完全正确，但之所以会如此发展，必有其合理性和必然性。它在一定程度上反映了地方公路建设项目的一股规模和投融资能力，具有一定的代表性，值得参考和斟酌。如果按照拟议中的设置条件(60公里)来要求，绝大部分现有二级收费公路不符合项目立项条件，因此，如果不顾实际情况地抬高设置条件，必会影响和制约收费公路的正常发展，进而影响全国公路建设发展速度。

　　收费公路的设置条件还必须考虑现实情况，除了上述投融资能力和行政区划等因素外，还要考虑待建项目的规模分布情况，以防止由于设置条件过高，而使大部分项目不能按收费公路立项建设，被排除在外。以重庆为例，重庆市在其公布的2000年投资贸易洽谈会招商项目清单中，列出了34个一、二级收费公路项目进行招商(包括新改建及转让收费权项目)，其中项目里程在40公里以下的，约占 62%，里程在50公里以下的，约占 74%；仅有约21%的项目里程超过60公里。如果按拟议中的设置条件控制，大部分项目将难以实施。

　　◆客货平均运距

　　根据2002的统计资料分析整理，我国各省公路客、货运输平均运距情况为，我国公路客运平均运距约为45公里。从各省情况来看，仅有辽宁、上海、天津、广西和青海5个省(区、市)的平均客运距离超过60公里，其余省份中，有海南、浙江、湖南、内蒙古、吉林、贵州、重庆、四川8个低于40公里。我国公路货运平均距离比客运稍长，平均运距约为55公里。从各省情况来看，有河北、海南、江西、内蒙古、安徽、广西、河南、青海8个省(区、市)的平均货运距离超过60公里，其余省份中，有上海、天津、北京、辽宁、黑龙江、吉林、重庆、陕西8个低于40公里。以上数据表明，现阶段我国公路短途客货运输量占相当比例，在设定公路收费站(点)间距时应予以充分考虑。

　　因此，从公路客货运输平均运距角度分析，公路收费站(点)的设置间距不宜过长，取各省平均运距的中间值比较适宜，大约在40公里左右。否则，通行费漏征问题将会比较严重。

　　此外，以上数据还显示了另一个问题，就是公路的平均运距与地域特点并无必然联系，而与经济发展水平有一定关系。西部的贵州、四川和重庆的客运平均距离仅为30公里，而地广人稀的青海、宁夏、甘肃等省的客运平均距离也仅与辽宁、江苏等东部持平，货运也基本如此。这一现象说明，公路使用者的出行距离与地区经济发展和地域特点相关，因此在收费站点设置里程上，不能仅考虑西部地广人稀的特点，还要考虑经济不发达造成的运距较低等特点，不宜提高西部地区的设置最短里程。

　　◆干线路网主要控制点间距离

　　干线路网沿线的主要控制点是公路客货运输的重要集散地，主要控制点的距离应是制定公路收费站(点)间距规定的重要依据：我们选择了有代表性的、贯穿我国东中西部的312、318和107三条国道进行了分折，对主要控制点间的距离分段、分地区进行了统计整理，结果如表4所示。计算结果显示，除西北地区以外，全国其余地区国道主要控制点间的距离分布情况大体一致。东部地区主要控制点间的距离约有77%在40公里以内，约有93%在 60公里以内：中部地区约有58%在40公里以内，约有72%在60公里以内：西南地区约有71%在40公里以内，约有86%在60公里以内。西北地区与其他地区情况相反，60公里以上的约占 70%，40公里以内的仅占约20%，这主要是由西北地区特殊的地理环境因素造成的。

  根据上述分析，大部分国道沿线主要控制点问的距离小于40公里，这一结果对于公路收费站(点)间距的设置规定具有重要参考意义。今后，随着路网的不断建设和完善，路网密度还会增加，路网节点也会加密，收费站点间距过长，势必产生更加多的绕路逃费现象，造成不必要的浪费和国民经济效益的损失，与修路降低运行成本，产生国民经济效益的初衷背道而驰。因此，从干线公路节点的角度出发，结合今后的路网建设情况，目前收费站点间距的设置条件是基本合理的。

　　◆通行费的合理负担问题

　　目前通行费一般是根据车型的不同，以每车公里收费标准乘以行驶里程来确定。在开放式收费形式下，如果收费站点间距过长，短途交通的通行费负担会大大增加，造成不良影响和不公现象。例如，假设按60公里距设置收费站和收取通行费，对行驶距离在30公里左右的车辆来讲，就会多负担约一倍的通行费，产生严重不公平现象，由此也会引发抵触交费的不满情绪，容易产生纠纷。我国目前公路客货平均运距较短，存在大量短途运输，因此，从合理负担通行费角度考虑，收费站点的间距设置要认真考虑和对待。

　　◆收费／还贷年限问题

　　收费／还贷年限的长短取决于交通量和项目造价的大小。如果收费站间距过大，每一收费站所承担的还贷任务将十分繁重。更不利的是，对于开放式收费系统来讲，收费站间距过大，则意味着不可避免地会出现严重漏征和逃费现象。上述两项不利因素加在一起，将严重影响收费公路的还贷能力，结果要么被迫延长收费年限，要么无法在规定收费期限内偿还贷款，形成不良债务，并加大收费公路的运营成本，降低了收费效率。

　　建议

　　对于开放式收费系统来讲，如果收费站间距过长，会产生大量的通行费漏征和逃费现象，该收的收不上来。但如果收费站间距过短，则会引起站点过密、影响交通、社会不满等问题，因此，应充分权衡各方面关系，制定一个切合实际的最小间距规定。根据上述几项影响因素的分析结果，对于开放式收费公路，收费站点设置最小间距控制在 40公里左右比较适中。根据最近收费公路研究资料，我国已建开放式收费公路收费站点的平均间距约为 30公里左右。即使按上述建议将最小间距调整到40公里，与现状平均间距只有30公里相比，已经前进了一大步，现有收费站点的清理整顿工作将十分繁重。如果能够切实贯彻实施，公路收费站点的平均间距估计将会提高50%以上，一般收费公路站点过密问题会有显著改善。