湖南省高速公路建设积极招商引资，通过转让收费经营权和共同开发，使投资主体形成了多元化格局，高速公路也由此得以快速发展。3年前，湖南省高速公路通车里程就突破了1000公里。但是，引进资金不到位、工程质量有隐患、银行信贷和还贷风险大、路地协调矛盾多、行业管理困难，加上一些政府部门在高速公路建设管理和招商引资中“越俎代庖”，每每令高速公路建设管理部门和投资者遭遇尴尬。一些业内人士疑虑：投资主体多元化在高速公路上还能走多远？

    招商引资罔顾一切

    为了高速公路的“跨越式”发展，湖南省政府及有关部门敞开招商引资大门，利用各种优惠办法，吸引各类投资主体进驻湖南高速公路。据湖南省高速公路管理局介绍，目前，湖南省高速公路建设开发总公司在全省高速公路所占里程比重已降至49.69％，48.89％的高速公路或将经营权转让，或已与民营资本拥有者签订了合同、协议，特许其投资、建设、经营和养护。

    益阳至常德高速公路共计73.083公里。这条高速公路于2003年10月由湖南省交通厅作为招商引资项目，以17亿元的价格将30年的收费经营权转让给中国瑞联实业集团公司，2004年1月1日正式移交。由于这条高速公路是招商引资的“应急之作”，没有严格依法依规进行，至今麻烦不断，使转让方与受让方同时遭遇尴尬。

    湖南省高速公路管理局副局长王锡凡告诉记者，这条高速公路在转让后的2004年2月6日，原高速公路管理局局长才在局党委会上通报了有关情况：省交通厅代替作为业主的省高速公路建设开发总公司行使了转让权，既没有竞标，也没有评估，转让后才通过评估机构得出一个14.89亿元的评估价格。王锡凡还向记者出示了国家审计署长沙特派办的一份审计取证记录。国家审计署长沙特派办就此提出10条审计意见，其中省交通厅越位转让被列为首条。

    由于转让程序不规范，转让合同又存在诸多问题，如原有职工安置等转让合同一直没有涉及，也给受让方中国瑞联实业集团公司的受让和经营带来许多意想不到的麻烦。湖南益常高速公路开发有限公司总经理李晓群告诉记者，高速公路管理部门员工的铁饭碗、铁交椅、铁观念比较严重。一些员工抱着“我是国家人，卖路不卖人”的观念，不上班也要拿钱。李晓群认为，高速公路实行投资主体多元化后，打破了高速公路固有的管理模式，改变了过去高速公路部门投资、建设、管理“三位一体”的格局，政企分开，员工能明明白白拿钱，痛痛快快干活。这是高速公路管理体制的进步。

    其实，湖南省高速公路投资建设面临的麻烦远远不止这些。据湖南省高速公路部门介绍，有些并不具备投资实力的投资者常常采用“空手套白狼”的手段参加高速公路招商，合同一旦签订，就四处寻找合作伙伴，然后凭借“合同”以未建成的路作抵押寻求银行贷款。银行先是争着贷款，随后发现问题就避而远之，造成资金不到位，致使工程进展缓慢。

    按特许建设项目，由于提前介入项目的前期工作，有的外商有意提高项目总投资的估算增加银行贷款，从而加大了银行信贷风险。湖南省高速公路管理局副局长冯伟林说，银行间的恶性竞争和审查不严，给投资商可乘之机，已建成的高速公路经营权转让后，转让收入没有及时到位，有的没有将原项目的贷款全部归还，使这部分贷款没有还贷来源，银行质押难以落实。

    据国家审计署长沙特派办审计，湖南省交通厅在转让益阳至常德的高速公路收费权后，其收入部分并没有偿还中国建设银行的7亿元贷款，而湖南省交通厅现在已失去对益阳至常德高速公路的处分权，造成建设银行质押权悬空。

    湖南省高速公路管理局提供的情况表明，有的民营企业在招投标中存在违规分包现象，为了追求经济利益，在招标后，分割工程任务给有关联的队伍施工，导致偷工减料；有的为加快资金回笼，套取现金，指令关联队伍扩大变更；对有利于提高工程质量的变更，考虑投资原因而不予实施。加上业主管理不严，技术力量有限，工程质量隐患较多。高速公路是交通网络不可分割的部分，是一个大的公路网络管理系统，每条路是其子系统，而大系统与子系统内部管理要求不同，管理标准也不同。人为分割，形成各自为政的局面，大大削弱了行业管理能力，致使行业管理困难。同时，由于投资者以追求利益最大化为目的，重经济效益，轻社会效益，转让了的高速公路存在重收费、轻养护的情况。

    实施意见又惹纷争

    记者了解到，湖南省高速公路管理局原局长杨志达，因涉嫌腐败于去年10月被中纪委和省纪委“双规”，在全国引起很大反响。据知情人士透露，杨志达任湖南省高速公路管理局局长的几年时间，局党委几乎成了摆设，连转让17亿元高速公路经营权这样重大的事情，局党委成员都是事过几个月后才知道。湖南交通系统不少人认为，权利的过分集中，以及监督缺位必然导致权利腐败。

    最近，湖南省交通厅出台了《湖南省高速公路建设项目经理公开竞聘实施意见》。这个“实施意见”超越了高速公路建设本身，涉及到交通等国有基础设施建设管理体制，因而刚刚“实施”，就引发了很大争议。

    据了解，“实施意见”规定，高速公路建设项目经理由湖南省交通厅人事处根据考察情况和考试成绩提出任用建议，厅党组会讨论决定拟任职人选，并讨论决定公示和任命。“实施意见”还规定，项目经理提名部门负责人、提出项目业主人员编制建议，自主制定工程质量、进度、投资、安全环保、廉政建设等措施并组织实施；项目经理根据有关法律、法规，可自主组织招标选择设计、施工、监理单位，除按规定报上级有关部门审查、核备外，任何部门和个人不得干涉其招标活动，也不得介绍推荐劳务施工队伍和材料供应单位。

    湖南省高速公路建设开发总公司及省交通厅有的领导认为，这个“实施意见”将导致省交通厅越级越权直接管理项目公司，既不符合组织程序，也不利于科学决策和民主管理。

    湖南省高速公路管理局副局长彭澎认为，这个“实施意见”不符合集体领导原则和民主集中制原则，容易导致独断专行，有可能再次酿成“杨志达事件”。“实施意见”第二篇对项目经理权限的规定尤为不妥。作为国有事业单位，实行的是党组织的集体领导，而“实施意见”则规定由项目经理个人管理和行使决策权，没有集体领导，不符合科学决策要求。同时，副经理、部门负责人由经理个人提名，势必造成项目公司“铁板一块”的局面，使班子内部、单位内部无法相互监督，不利于廉政建设和干部队伍建设；加上由省交通厅直接选聘任命干部，势必导致拥有具体管理职能的省高速公路建设开发总公司对下属公司管理不到位，造成管理上的脱节，甚至无法管理。高速公路建设项目经理管理少则十多亿元、多则几十亿元甚至上百亿元国有资金的建设开发，没有现代企业制度制约，难免会产生腐败。

    湖南省高速公路建设开发总公司有关人士认为，由政府投资的高速公路，组建的项目公司应该由其母公司直接管理，而不是由政府职能部门越俎代庖，越级越权直接管理。杨志达就是利用了高速公路建设开发总公司这种行政管理模式、市场运作方式、部门政府多头管理等体制缺陷，而走向腐败之路。

    湖南省交通厅一位副厅长对“实施意见”持赞成态度。他认为，高速公路建设开发总公司不是企业，而是一个“事业单位”，设立总公司是为了更好地吸取贷款，方便融资。这个“实施意见”符合湖南省委、省政府及国务院有关部委的规定，也得到了省政府及有关人事部门的肯定。

    湖南省交通厅另一位副厅长则认为，高速公路建设项目经理历来就是各方力量“必争之地”，是“斗争”的产物，目前这个“实施意见”违背了党管干部的原则，正常的人事推荐考察渠道被这种貌似公正公开的办法所取代，实际上最后是“一把手”说了算。项目经理产生后，如果没有责任心，只对“一把手”负责，就会造成交通厅负责筹措高速公路建设资金，项目经理负责“花钱”且无从监管的状况。项目经理手里掌握着几十亿甚至上百亿元资金，由于既有“后台”支撑，又拥有招投标大权，法人即高速公路建设开发总公司无法进行有效的企业管理，高速公路管理局也无法进行行业管理，最后造成项目经理直接听命于厅长一人。现在湖南境内衡阳至炎陵段高速公路项目经理已公开竞聘，有16人报名，但最后的结果只有一两个人有希望，其“背景”一看就明明白白。据了解，这条路的项目经理最后由几个人就决定了，公开招聘和民主决策最终变成了一纸空文。

    两个效益孰轻孰重

    目前，投资主体多元化已成为全国不少地方加快高速公路建设的重要举措。但是，新旧体制转轨引发的“碰撞”、高速公路固有的社会公益性和资本的逐利性矛盾，以及基础设施建设投资特有的复杂性，每每导致高速公路建设和投资遭遇尴尬。一些业内人士疑虑：投资主体多元化在高速公路上还能走多远？

    有关公路部门的专家指出，民营资本进入公路建设后，政府及部门管理也面临不少新问题：一是管理主体间的隶属关系转变成了平等的合同关系，管理者遵循的是国家的法律、法规和特许合同，管理者和被管理者都必须履行各自的权利和义务，管理者不能随意用“红头文件”和行政手段增减或否定特许合同内容；二是管理主体追求的目标存在冲突，管理者追求的目标是社会效益最大化，而资本的逐利性迫使公路经营者尽可能实现利润最大化，部分公路行业管理部门认为这是扰乱行业管理的“根源”，因而对民营资本涌入公路建设领域忧心忡忡；三是管理理念不到位，对管理者来说，一种情况是计划经济体制下的管理模式造成管理的随意性和越位现象严重，另一种情况是将公路收费企业等同于一般生产竞争性产品的企业，认为政府不应该干预企业经营，企业盈利与否与政府无关，一旦出现问题就归咎于民营资本的参与。这是管理者与被管理者都没有找到自己的位置的原因。

    同时，由于民营资本的成长需要一个过程，其本身既不强大又“不甘示弱”，往往投资的同时又要寻找再融资渠道，而我国目前融资渠道的单一性，使得国家商业银行成为他们涉猎的目标。交通部规划司一位负责人在接受记者采访时介绍，外资投资和民间资本的投入在未来一段时间内可能会有增加，但银贷资金占高速公路建设资本支柱地位的格局并不会发生太大的变化，来自商业银行和政策性银行贷款占了很大比重，约60％至70％左右，大约占总额6％至7％的中央财政投入和省市级地方投入，加上外资和民间资本投资，构成了中国高速公路建设的四大资金来源。

    据交通部统计，目前全国收费公路贷款总额已超过8000亿元，而收费公路收费总额只有500亿元，按照目前的发展趋势，将可能出现银行到期贷款无法收回，增加金融风险。截至2002年底，收费公路（90％以上的高速公路收费）贷款余额为5900亿元，贷款利息约500亿元，而同期收费额仅400亿元，不足以支付贷款利息。如果这种局面不能从根本上改变，高速公路投资主体多元化不仅面临融资多渠道、风险共分担的初衷落空，而且还会增加管理多头、目标多样、政出多门等诸多问题和风险。
    湖南省高速公路管理局副局长冯伟林认为，社会经济发展到一定程度后，高速公路作为公益事业服务设施，将免费对全社会开放。我国有望在未来20年后成为中等发达国家，如果投资主体多元，以后回购困难重重，不但还利于民的目标难以实现，还将给当地经济发展带来长远的不利影响。据他介绍，美国的高速公路基本上不收费，全美8.9万公里高速公路，只有大约8000公里是收费路段，而且收费低廉。此外，美国建设高速公路的基本政策是收多少钱，办多少事，不靠借钱办事，不考虑其收益性，完全靠燃油税筹资，以公益性为唯一目标。

    在我国，东部沿海地区高速公路建设中显示的投资多元化“后遗症”，值得中西部地区引以为戒。据了解，山东没有把高速公路经营权转让给民营企业；福建高速公路主干线及市场前景看好的高速公路也没有转让经营权，虽然部分支线允许转让，但要求省高速公路管理部门占有一定的股份，便于以后的管理和发展；广东从去年起就停止了转让，并计划逐步将已转让了的经营权重新买回来。

    王锡凡认为，高速公路是朝阳产业，增长速度高于国民经济增长速度2至5个百分点，国务院已明确提出高速公路建设以国家投资为主体的思路，实施有效行业管理。同时，高速公路既具有商品特性，又是具有公益属性的特殊“产品”，不能片面强调其公益性阻碍其发展，也不能片面强调其商品特性放任其发展。因此，转让高速公路收费经营权，必须依法依规依政策进行，不能单凭“长官”意志，一“卖”了之。对已建成、效益较好或预期效益看好的高速公路，建议不转让收费经营权；对其他高速公路，在转让收费经营权时，建议运用国有控股和占有股份及合作方式招商引资；对拟建或规划建设的高速公路，建议采取独资或合作方式招商引资建设，实行代建代管制，由高速公路总公司统一组织建设、运营管理，投资商参与资金运作和管理。他强调，政府及政府部门不应成为招商引资的主体，政府逐步退出，转向以企业为主体，让中介机构搭台，注重实效。