近年来，道路运政执法人员的整体素质和执法水平有了很大的提高，在规范运输市场，打击非法经营，保护合法经营者及旅客、货主利益等方面取得了显著成绩。但有法不依、执法不严、违法不究，以及执法程序不规范、执法方法简单粗暴现象时有发生；重处罚、轻教育，重结果、轻程序，执法利益化倾向不同程度存在，执法队伍的执法能力、执法方式与依法行政、依法治运的要求有较大差距 。

    本文结合运政执法实践活动对当前运政执法中存在的一些问题及解决对策作一探讨。

    一、当前运政执法中常见主要问题

    ㈠亮证执法不到位。运政执法人员代表的是道路运输管理机构，出示执法证件是明示自身合法的检查主体身份的必要前提。

    《道路运输条例》及配套规章都明确规定“道路运输管理机构的工作人员实施监督检查时，应当有2名以上人员参加，并向当事人出示交通部统一制式的交通行政执法证件”，也就是说执法活动中参加人员不能少于2名且必须全部出示规定的行政执法证件。而在实践当中，总存在参与调查人员不出示或不主动出示证件的情况。

    ㈡调查取证不规范。

    1、言辞不规范，由于现行的行业法规罚款额度都比较高，违章者一经查处一般很难积极配合，往往情绪比较激动，有些执法人员受违规者情绪所扰，容易与违章经营者展开“唇枪舌战”，使原本正常合法的执法检查加入过多个人的主观成份，使得检查行为变成了在冲突当中孰是谁非的争论，这与行政执法的初衷相去甚远。涉嫌违章的经营者因对运政执法人员个人不满而导致对整个执法活动的不满，这也是往往引起上访、上诉的直接原因；

    2、检查行为不规范，如某些执法人员在检查涉嫌非法营运的车辆的时候，在经过简单的询问后，自行上车翻查可能存在的保险证、结算单等各种物证，再就是直接取掉该车的车钥匙，更有甚者将车直接开回运管所然后告知驾驶员到运管所接受调查。出现这些行为主要是考虑到，一是查处难度较大、现场取证困难，二是避免不必要的群众围观，速战速决。但是，这种先入为主的简单粗暴执法方法往往很难让经营者口服心服，同时，很容易使涉嫌违章经营者产生被侵犯的感觉和引起反感，进而导致违规经营者不顾后果与执法人员争吵和斗殴；

    3、笔录制作不规范，其一是执法人员先定性后让相对人作陈述，比如：“请你谈一下你所经营的这辆车今天的不按规定站点停靠和不按规定线路运行的情况”，其二是在询问笔录的最后一部分作 “定性语”。如：在对无营运证经营活动的案件调查笔录中有这样的问话：“你末取得道路运输经营许可（或无营运证）从事经营活动，已违反了《中华人民共和国道路运输条例》，属非法经营行为，我们将依据《中华人民共和国道路运输条例》相关规定对你作出处罚，对此你有何看法和态度？”这种做法的初衷是想体现出对涉嫌违章经营者告示和对陈述、申辩权的尊重，然而事实上这其实对涉嫌违章经营者来讲是不公平的，因为做询问笔录只是调查取证的一个环节，是调查处理的开始环节，在没有行政负责人审批和正式作出决定之前，当事人的行为对运管部门来说只能说是涉嫌违法。笔录中过早下“定性语”是不妥的，也是不符合程序的。

    ㈢程序操作不严格。

    1、程序倒置现象突出。在执法实践中，存在三种程序倒置现象，⑴在行政负责人签发意见以前，行政执法人员就开出了中止车辆运行通知书、暂扣证、证据保存清单等法律文书并实施了行政强制措施或证据保全措施；⑵结案后在整理资料时，行政负责人补签意见；⑶行政负责人意见已预先作出。使行政负责人审批程序流于形式，出现这些情况主要是怕麻烦，图省事；

    2、简单的违章处理复杂化，行政处罚有一般程序和简易程序两种，而有的单位只采用一般程序，虽然是想通过层层把关避免了工作中的疏漏，但客观上使一些可以用简易程序处罚的违章行为程序复杂化，影响了办事效率；

    3、不该简化的简化了，如交通违法行为通知书明确规定当事人有在3日内要求听证、陈述、申辩的权利，而在实际执法活动中，交通违法行为通知书和交通行政处罚决定书同一日作出的不在少数，这种操作是完全违背法律要求的；

    4、不该省的省了，在作出行政处罚决定之前，行政处罚机关有义务向当事人告知其享有陈述、申辩权、作出处罚决定的事实理由和依据、不服行政处罚决定复议、诉讼的权利，而这些在实践中也经常被忽略，有的甚至连送达记录都没有，“有理也能输官司”就不奇怪了。　

    ㈣越权行政经常见依法行政的基本涵义之一，就是行政权力的取得必须由法律设定。

    在实践中，超越职权的行为时有发生，这种行为通常在查处“黑车”上较为常见，其存在形式的两种；一种是认为是交通部门的证件，自己可以检查，如有的以查养路费和附加费的名义将车拦下并对驾驶员进行登记，在登记的时候询问证人，这样做的原因是需要先解除驾驶员的防备心理，并赢得询问证人的有效时机。另一种是认为车主主动放在我这里，不算越权，如实践中存在执法人员在经营车主的要求下将经营车主的行车证、驾驶证进行登记保存，认为白纸黑字上写着“本人自愿保管在你处”就不算越权行政。尽管一些同志会认为这是执法的技巧或者是执法环境恶劣而造成的逼不得已的行为，但是，不管多么好的动机，不管追求的是多么合法的结果，在追求这个结果的过程中是以超越职权的手段取得，也是不合法的。

    ㈤人员素质有欠缺在现实的行政执法活动中存在行政处罚的对象界定不准，适用法律、法规的不准、程序执行不到位，反映出了一些运政执法人员法制　观念淡漠、不熟悉法律条文、不会运用法律条文，执法时显得力不从心，存在图省事、走捷径问题，随意简化行政处罚程序。较为典型的是不少从事多年运政执法的人员还把当事人理解成自然人，事实上当事人是一个法律主体，既可以是自然人，也可以是各类法人。只不过在道路运输经营违法行为中法人的违法行为通常是通过自然人为主体的违法表现出来的。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　

    二、改善和加强运政执法质量的对策

    《中华人民共和国道路运输条例》及相关部门规章全面出台，已形成了一套较为完备的行业管理法律体系，依法治运、依法行政时机和条件已完全成熟。运政管理人员能否按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的24字依法行政要求，提高行政执法质量，切实担负起维护道路运输秩序，规范经营行为，保障良好的市场运营环境，是摆在道路运政部门面前的一项紧迫任务。

    ㈠ 强化法制培训，提高依法治运能力　

    《中华人民共和国道路运输条例》及与之相配套的五个部门规章都体现了“权由法定、有权必有责、有权受监督、侵权需赔偿”的立法精神和权力运作规律。对运管机构及其执法人员的素质、责任、权利及权限职责范围提出了明确要求，我们要借学习和宣传一条例和五项规定的机遇，以行政执法大比武、执法活动大检查、执法经验交流会等活动为载体，不断加大运政执法人员对新法律、法规的理解及运用的培训力度，通过相互学习、探讨和交流提高执法人员合法行政、合理行政、文明行政的能力和水平。

    ㈡规范取证行为，走好行政执法第一步

    在执法实践中，当事人当场承认违法事实而事后又予以否认是常有的现象，因此搞好原始证据收集和使用就显得十分重要。道路运输活动作为一个过程性动作，一旦完成，基本上无法再现，运输行政违法行为，能够收集和采用的证据形式就显得比较单一，主要包括书证〔现场笔录、询问笔录、调查笔录、勘验笔录、听证会笔录〕、视听材料〔声像资料〕和物证。

    制作笔录要注意完整性。

    重点要把握好7个细节：1、制作现场笔录要有两名以上具有执法资格的现场参与调查的执法人员，这是证据合法的关键；2、执法人员与记录人要分别签名，不能代签，否则会影响这一证据的合法性；3、笔录的制作时间要详细到时间点上“年、月、日、时”，地点同样也不能笼统含混；4、违章行为发生（发现）的时间、地点、拉得什么货、运了多少人、收了多少钱、什么时间买得车，从事营运有多长时间，车上有劳动什么相关证件、笔录不怕面面俱到，就怕你没问到；5、为了有效防止出现“不亮证执法”问题，笔录当中应当在开始表明执法人员的身份和询问意图；6、在笔录中要力避下定性的语言，因为定性语言意味着“有罪推定”，这是法律不允许的，也是违反法定程序的。7、经被询问人（或被调查人）确认无误并签字（当事人也可能拒绝签字，但这并不能否定其效力），不过同时一定要注意核实被询问人（或被调查人）与本案的利害关系，如果连调查人的身份都没有搞清据此作出行政处罚无疑要承担的风险太大。

    收集物证要注意针对性。

    物证，作为一种证实违法行为的基本证据和直接证据，能对其进行有效地收集当然十分重要，在这种证据的收集过程中一是要注意证据的三个条件，即1、根据证据的客观性收集直接证据如机动车保险证上使用性质对于界定车辆的营运性质具有很强的证明力；②根据证据的关联性收集相关证据，如超类承修的维修设备、材料和送修方取得的发票、合同，非法营运客车的自制线路牌、售出的客票等都与违法行为的存在关联共生，是因违法行为而产生作用的；③根据证据的合法性，要注意证据的取得方式、方法必须是正当的、合法的，这是证据能否有效证明违法行为的关键。二是要注意证据文书制作，要登记清楚物品的数量、品名、规格、存放地点；要搞清被取证人员和当事人之间的关系，被取证人不愿意签字一定要注明理由，并邀请相关组织、人员到场签字佐证，同时要将证据凭证及时地交到当事人或其委托人手中。视听材料要注意明析性。摄像、录音等方式收集证据十分快捷方便，而逐步受到执法人员的欢迎，这种证据的收集要保证声、像清晰、尤其是要能反映出违法行为发生的时间、地点、人物、车辆牌号、事件过程一定要明晰、可辩、尽量详尽、完整，但这些证据都是辅助的而不能做为主要的证据收集方式，这是道路运输活动本身的运动性和摄像、录音技术自身的缺陷所决定的及其证明效力所决定的。

    ㈢、“量体裁衣”，慎用自由裁量权科学行政，不仅要合法行政，更要合理行政。

    《中华人民共和国道路运输条例》和《湖北省道路运输管理条例》所规定的罚款额度都比较高，同时运政执法人员的行政处罚的自由裁量权也相应地增大，运管执法人员应根据本地经济发展情况和违法行为的情节轻重“量体裁衣”，在作出裁决时慎用自由裁量权，做到维护法律的严肃性和执法操作的人性化相结合，充分考虑违章当事人的实际情况，正确行使好自由裁量权。切忌像自由菜场一样和违法经营人员对罚款额度进行讨价不价，尤其是不能滥用自由裁量权义气用事罚态度款，同样情节的违法行为不同的处罚，对违法行为人造成不仅仅是经济上的伤害，同时这也会严重损害行业管理的权威性、公正性。

    ㈣、严格程序流程，把违章查处办成“铁案” 　　

    要提高运政执法质量，必须以规范执法程序为根本，严格程序流程。首先严把程序审核关，加强对行政处罚案件的违章证据的收集、违章行为的认定、适用法律、法规的适用、文书制作内容的审查，把好调查取证、送达告知、行政处罚、文书制作整理每一环节，严格执行“四不罚”原则，即“违法事实不清不处罚，违法行为轻微不处罚，调查取证不足不处罚，法律依据不足不处罚”；其次是严格履行告知义务，要注意违法嫌疑人的陈述、申辩权的告知及陈述、申辩内容的记载，注意送达回证的签收保存，即使是简易程序同样也应该留下当事人接受处理的记载，这些文字资料的存在一方面可以作为处罚裁量的依据，另一方面也可以以备将来发生行政诉讼或复议举证用；再者是推行重大事项合议制，对较大数额的行政处罚要坚持合议制，严把案件的文书质量关、案件的定性关，做到立案有据，取证规范，处罚公正，防止因执法程序错误，导致行政诉讼中运政机关处于被动的局面。

    三、综合治理，促进和提高运政执法质量

    1、改善装备，提高取证技术能力　　

    道路运输违章行为复杂多变、隐蔽性较强，取证难度比较大，要根据市场动态管理的需要逐步加大取证的科技投入，在现场检查中，不断引入录音笔、数码摄像机、车载电脑等科技含量高的取证工具，提高取证的技术能力。在运用技术性手段进行调查处理，以提高办案质量的同时还应加强纵向（各级运管部门）和横向（运管与公安）的信息网络链接，降低行政执法的成本和提高打击违章能力、效率。

    2、部门联动，提高执法的执行力度。现行的道路运输行政法规对道路运输违法行为的处罚的额度基本上可以说是“成千上万”，这也造成了近年来查处的道路运输违法经营行为的行政处罚执行存在不易落实的问题，对违法经营者而言，其一是认为运管部门的行政处罚额度对违法经营者比较高，在经济上和心理上接受不了；其二是认为运管部门缺乏强制执行手段，存在“不接受处理，也不能把我怎样”的侥幸心理。

    要树立运政执法的权威，就必须提高执法的执行力度，只有这样才能起到震慑违法经营的作用，解决这个问题主要的两种途径：一是运管部门将一个时期未接受处理的集中向人民法院申请强制执行，这在现实工作中比较行得通；　二是通过在打击道路运输违法经营行为，特别是非法从事营运活动中，对一些长期从事非法营运或者带有一定黑社会性质的犯罪团伙表现比较嚣张的时候，要及时向公安机关通报线索，开展联合行动，及时控制、抓捕犯罪嫌疑人，使违章查处起到打击、震慑、警示教育作用，通过对违法分子进行严惩，增大其逃避执法对抗执法的成本，让其得不偿失，同时也通过部门联动，增强运管执法行业管理权威。

    3、健全机制，构建立体监督体系。行政执法工作质量的提高的关键是要提高从事运政执法人员的责任意识、质量意识。其一是建立健全责任机制，实行“责任过错”倒查制。把责任机制落实到具体的责任领导、具体到每一个执法岗位、落实到每一个工作环节，使每一个参加行政执法人员的都有危机感、紧迫感；其二是健全执法质量评价，要落实专门的机构和人员进行连续性、不间断地、不定时地对系统内的行政执法活动进行监督检查，通过对运政执法活动是否符合执法权限，适用法律依据是否规范，执法程序是否合法，处罚决定的内容是否合法、适当，行政复议和行政诉讼结果，案卷质量等情况的考察来评价行政执法质量，并及时发现问题、纠正问题。在评价形式上可以采取组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法，同时也可以通过召开座谈会、设立公众意见箱、举行民意测验等方式组织社会力量对本部门的执法活动进行评价监督，通过内外评价结合，增强执法人员规范执法、合法行政、文明行政的自觉性、主动性，促使运管部门单位和执法人员自身注意发现和纠正执法活动中的不良现象。