我国收费公路发展现状

　　截至2004年底，全国公路通车总里程已经达到185.6万公里，高速公路 3.42万公里(居世界第二位)，一级公路2.74万公里，二级公路19.7万公里。在我国目前已建成的高等级公路中，所有的高速公路、80%的一级公路、44%的二级公路，都是“依靠贷款修路，收费还贷”政策得以实施的。可以说，收费公路政策的实施极大地促进了我国公路运输网在数量上的快速增长和结构上的优化完善，缓解了公路建设资金严重不足的矛盾。

　　但是收费公路在发展中却逐渐暴露或依然存在很多的问题：

　　——规模大、站点多。收费公路总里程已突破12万公里，占到全国公路通车总里程的7%，收费站点已达到4200多个，

　　——收费公路等级不合理。二级收费公路占收费公路总里程的63.4%，占收费站点总数的55.3%，更为严重的是三四级公路和其他收费公路还占收费公路总里程的2.9%；

　　——收费站点设置不合理。收费站点基本上以县(区)行政区划来设置，不少地方过多过密，个别地方收费站的间隔只有十几公里甚至几公里，

　　——违法设站没有得到有效遏制。有些地区未经省级人民政府批准，就擅自设站收费，还有些地区已还清贷款或者收费期限届满，却不愿撤站和停止收费：

　　——部分收费路段的收费标准过高，一些地区在确定及调整收费标准时，没有充分考虑当地的经济发展水平和群众的承受能力，随意性较大，

　　——少数地区在转让公路收费权时，不按程序报经主管部门的批准，违法转让，擅自延长收费年限，带来许多后续管理问题，

　　——由于社会经济发展的不平衡性，不同地区和不同技术标准的收费路之间差异性较大；

　　——在收费资金管理、核算、使用等环节监管不到位，个别地区的收费成本较高，非生产性开支比重大，甚至存在着收费养人的现象。这些问题的客观存在，影响了收费公路的健康发展，有损于社会福利的最大化，更直接关系到政府特别是交通部门的规制，成为社会各界和人民群众反映强烈的社会问题。

　　上述问题，究其深层次原因是不能从理论上论述清楚收费公路的市场准入和规制原则的，继而造成了规制目标不清楚，规制手段不完备，规制效果不佳的客观局面。

　　收费公路的市场准入研究

　　◆国外收费公路的市场准入模式

　　在大多数国家收费公路占道路总里程的比例一般不超过1%，但收费公路占高速公路的比重却比较高，在印度尼西亚、阿根廷和墨西哥等发展中国家达到了100%。在一些发达国家收费公路占高速公路的比重也相当高，如日本为 61%，意大利为86%，法国为42%。

　　从世界各国道路发展的经验来看，高速公路建设运营基本上存在两种主要模式，一种是依靠公共投资建立的普通高速公路，即严格限制准入模式；另一种是基于特许经营权的收费公路，引入私人投资的准入模式。普通公路的准入方式比较简单，一般由公共机构直接负责，而收费公路的准入模式则比较复杂。从国际范围来看，收费公路的建设和运营仍主要由政府或公共机构负责，但私营部门的参与程度也在不断提高，目前世界上大多数国家私营部门都介入了收费公路的建设和维护，特别是在拉丁美洲地区，私营部门负责了大部分已有道路的维护，其中包括很多由公共资金建成的道路系统。

　　◆市场准入主体的界定

　　收费公路市场准入主体的界定涉及市场准入的程度、收费公路的建设等等诸多方面。根据对我国收费公路建设的分析，我国公路的供给可划分为三种类型，即：公共提供型、混合提供型和市场提供型。

　　——公共提供型公路 公共提供型公路是以国家利益为目的，具有很强的军事、政治意义的公路。此类公路的修建和运营重在体现社会效益，不以盈利为目的。公路本身无还贷付息能力，经营也多为亏损，系典型正外部性公共品，建设资金由中央和地方财政解决。经营可采取两种方式：一是“国有国营”，二是“国有民营”，即投资与经营分离。

　　此类公路又可分为：(1)国土开发型公路，即为边疆省区的开发和边防服务的线路；(2)国际通道型公路，即为国际交流服务的线路：(3)城市公路，即为城市公共交通和市郊运输服务的线路。

　　——混合提供型公路 混合提供型公路又可分为经济开发和资源开发两类。经济开发类是为地区经济发展服务的，主要为跨地区或某一地区的经济开发提供运输通路。此类线路具有较强的社会效益性质，有一定的投资回报能力，投资回报能力的大小主要取决于地区经济发展状况和投资政策及价格政策。此类公路又可分为：(1)区域经济开发型线路，主要服务于跨省区经济开发的区际运输通道，(2)地区经济开发型线路，主要为本地区经济发展服务，(3)陆海通道、港口后方通路等。

　　——市场提供型公路 市场提供型公路主要是为满足新的运输需求服务的，其盈亏主要取决于企业的经营。属于此类公路的主要有高速、快速公路，企业自身需要的技术改造项目和具有市场化经营性质的竞争型线路。

　　市场提供型公路建设的投资主体以企业为主，各级政府予以政策支持，此类项目的资金筹措渠道较为广泛，可以通过银行贷款、发行债券、股份融资、项目融资(BOT、TOT)等方式筹集建设资金。建设债务应由企业经营者偿还。

　　上述分类并非绝对，各种不同类型的投资与运营方式可交叉使用，以求达到最佳效果。政府对各类公路的管理也要分类实施，尽可能采取市场化运作方式。

　　◆市场准入的条件与方式研究

　　市场准入是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件、取得主体资格的程序条件和取得主体的方式，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。

　　收费公路事关整个网络的规模性，同时又事关社会效益的交通基础设施，因此对其市场准入条件和方式应有专门的相关规定，以维护公路建设市场秩序，规范公路建设市场行为，确保公路工程质量。

　　收费公路的市场准入条件实际是保证公路建设规模、质量的先决因素。准入条件更多的是涉及市场主体自身素质的问题，合理的条件即满足收费公路的公共利益，又能使得准入能够产生足够的激励。

　　目前我国的收费公路建设项目法人必须通过资格审查后方可进入公路建设市场。申请资格审查必须具备以下条件：法人资格，与拟建工程规模相适应的组织、技术、财务管理人员和相应机构，对项目筹划、资金筹措、建设实施负责的能力：经营性公路建设项目法人还应具有运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责的能力。

　　公路建设项目法人如委托具有相应资格的单位进行建设管理，必须按项目管理权限报交通主管部门核备。经营性公路建设项目法人应当依法设立有限责任公司或股份有限公司。公路建设从业单位必须通过资信登记后方可进入公路建设市场。申请资信登记必须具备以下条件：从事公路工程业务的营业执照，相应等级的公路工程资质证书；近五年从事公路建设活动的业绩、人员、设备、资金、信誉等方面的评价和证明。

　　收费公路的市场准入方式，就是指市场主体进入收费公路建设经营的种种方式，根据国外和我国的实践，从融资方式入手作如下总结评述。

　　——政府财政投资 政府财政拨款是目前我国公路建设的主要资金来源，即国家每年按公路建设的计划项目，国家和地区政府各级财政拨款，资金主要来源于公路的养路费及车辆购置税。政府作为市场准入主体的拥有的绝对资源。

　　——银行贷款　银行贷款是指向国内外金融机构的贷款，其具有额度大、还款期长的优点，因而成为我国目前高等级公路建设主要的融资方式，是近年来我国公路建设的一个重要资金来源。

　　——外商投资　利用外资是国家为解决公路建设资金短缺而采取的重要政策性措施，是目前我国部分经济发达地区高等级公路建设主要融资渠道之一。但是，由于公路建设投资存在的高风险性，外商投资一般要求有较高的投资回报率，加上我国对外资的利用审批时间较长、审批条件较为严格等因素的影响，致使引进外资建设公路的速度及额度受到一定的制约。

　　——公路建设债券　公路建设债券主要分为国家债券和企业债券两种。国家债券是由政府发行的公路建设债券，它是公路建设行之有效的融资方式。其发行主体是政府，对广大投资者来说投资风险较小、投资回报率较高，能够极大地激发投资者的投资热情，因而国家债券的融资额度较大。

　　——股票　股票融资在发达国家是一种极具发展潜力的融资方式，随着国内股票市场的逐步规范化，通过股票市场进行融资，效率高、成本低。股票融资不需要归还本金，仅支付红利，有利于减轻企业债务负担。股票融资在我国发展时间还不长，目前虽然已有几家公路企业通过上市募集公路建设资金，但由于目前我国股票市场人气不旺，加之新股扩容过快，股民得到的投资回报率较低，因此公路企业上市融资及二级市场扩股再融资仍比较困难。

　　——BOT融资方式 BOT融资方式，即为建设一运营一转让方式，它是近年来工程项目融资的一种新型途径。BOT是项目融资中的一种特殊方式，这种方式能在一定程度上解决政府基础设施建设的资金需求。同时，由于BOT项目融资责任全部转移到项目承包者，对政府没有有关项目债务、保险的要求，所以它是降低政府债务特别是外债责任的一种有效方式。但是，BOT模式的前期工作十分复杂，成本高，涉及到一个国家的财政、金融和法律制度，全面推广应用尚有一定困难。

　　——项目融资　项目融资具有融资灵活、风险分散、审贷严格等特点。项目融资在我国开始的时间较短，目前还没有建立起完善的法规体系，特别是程序非常复杂，目前尚不具备大规模开展的条件。

　　——公路特许经营权　转让公路特许经营权转让是指国家先对公路进行投资建设，公路建成后将其经营权有偿转让给特许经营公司，国家分期或一次性收回投资，允许特许公司在一定期限内通过收取通行费和对沿线经营开发获取收益。

　　由表1可知，由于收费公路融资渠道较广，除了政府财政投资外，还可根据市场经济运行规律，吸收国内外的建设资金，而非收费的低等级公路由于其建设目的主要体现在公益性方面，因此融资渠道十分有限，主要依靠政府投资。

表1  不同类型公路适宜融资方式表

融资方式	适宜公路类型	低等级非收费公路	融资难易程度	融资额度大小
	高等级收费公路
政府财政投资	√	√	中等	大
银行贷款	√	√	较易	大
外商投资	√		难	小
公路建设债券	√	√	中等	较大
股票	√		难	较大
BOT融资	√		难	较小
项目融资	√		难	较小
公路经营权转让	√		难	较小
以工代赈	√		较难	较小

　　中国收费公路的市场结构应当以实现有效竞争为目标

　　在关于中国收费公路规制改革的争论中，比较一致的意见是收费公路市场应该引入竞争。但是对于引入什么样的竞争，什么程度的竞争各方意见仍有分歧。主要有：(1)部分竞争论：收费公路的竞争只能在可以开展竞争的部分进行，当然这个路段由规制机构根据一定的规则制定。(2)由于收费公路的规模经济性，最好由一家或2～3家经营。(3)有限竞争论：收费公路的规模经济要求只能是一定数目的企业进行竞争，不能放开竞争。(4)全面竞争论：企业数目没有限制，大小一起展开全面竞争。

　　笔者认为，由于收费公路本身存在的网络经济性和规模经济性，加上目前一路一公司现象的普遍存在，收费公路只能实行有效竞争，并以实现有效竞争来建立和培育中国收费公路的市场结构。

　　有了目前的市场结构现状、规制竞争的目标设定及评价标准，就可以对收费公路的三种市场结构进行评估，具体结果如表2所示。

表２　　收费公路市场三种模式的具体评价

评估	政府管理机构	收费公路机构	特许经营公司
具体执行机构	公路局	收费公路集团公司	某某股份公司等
执行国家收费公路总体规划	很好	好	好
最低建设成本	一般	好	很好
融资情况	容易	容易	一般
运营效率	一般	好	很好
履行养护责任	好	好	一般
政府的管理监督	很容易	容易	容易
财务和社会效益平衡	很好	较好	一般
考虑环境和安全因素	很好	好	一般
实施项目交通安全、路政管理	很好	很好	好
对未来需求的灵活性	好	很好	一般
适应国家的总体发展战略	很好	很好	很好
适应的收费公路类型	政府投资的普通	政府投资的收费	私人投资的
	等级收费公路	高速公路	收费公路