随着我国市场经济体制改革的深化与发展，道路运输管理体制发生了深刻的变化，政府从战略上提出了“政府引导、企业主体、市场运作、循序渐进”的方针，为我国道路运输管理体制改革指明了方向。在新的市场环境与政策背景下，道路运输管理体制的发展模式及变革的切入点成了运输管理部门迫切需要研究的重要课题。

　　一、我国运输管制制度的形成与特点

　　1、市场准入管制的形成与特点

　　改革开放以前，在严格的计划经济体制下，因为投资渠道是单一的，建立运输企业、购置车辆或增加运力，都要经过各级计划部门立项批准，有相应的财政部门解决资金供给。因此在改革开放以前，不存在一个经济学意义上的市场进入问题，而是高度集权体制下的行政垄断或“命令经济”。1982年国家有关部门提出“有路大家行车”，形成了一种自由进入市场的制度供给。1987年，国务院颁布《中华人民共和国道路运输管理条理》，规定设立经营道路运输企业，必须经过政府有关交通主管部门的批准。从而在道路运输市场上形成了一种比较严格的管制制度。这种严格的管制制度安排实施至今。道路运输市场的准入制和高度集权体制下的行政垄断安排是发生在市场经济或向市场经济转变的环境下，而行政垄断是同高度集中的集权体制相联系的。同以前高度集中的集权体制相比，市场经济环境下的市场准入管制制度具有以前几个不同的特征：

　　①制度供给环境不同。高度集权体制下的行政垄断是在市场普遍短缺的条件下实行的，市场准入管制则是在市场供求环境较为宽松的条件下实行的。

　　②制度供给诱因不同。高度集中体制下的行政垄断是在这样的理论逻辑指导下建立的；国家通过行政垄断控制全部生产要素、制订详尽的指令性计划组织社会生产，能够更有效地满足或体现全社会的需要保证运输服务稳定供给的理论指导建立的，其直接诱因是市场的过度进入。

　　③管制的力度不同。在高度集权的体制下，投资主体是国家，管制机关和企业没有独立的经济利益，自上而下的计划指令能够很容易地得到贯彻，而管制力度很大。在市场经济环境下，投资主体多元化后，管制机关和企业都成为独立的利益主体，使得管制的执行力度受到很大的影响。

　　④管制的收益者不同。在高度集权的体制下，由于不存在独立的利益主体，管制收益者是不明确的。在市场经济条件下，管制能够限制市场新加入者的进入，对于原有的企业来说，这就使其不致增加新的竞争对手，有利于保持原有市场份额，因而产业内原有的企业是管制的潜在收益者。值得特别说明的是，在传统计划体制下形成的直属企业，同管制机关有着特殊的经济关系，企业有能力将自己的要求转化为管制机关的政策，这一现象对于经济转换时期的制度供给有着不可低估的作用。

　　2、市场价格管制的特点

　　目前，道路客运行业主管部门都公布、申报并张贴他们的客运价格，由物价部门对其审批和监督，收取不同于按照规定申报并于客运开始日期生效的票价是不允许的，否则要对其处罚，若调整票价必须重新公布价目表或对法定通知做补充，不得随意更改票价，票价必须公平合理，不包含歧视，严格按照行驶里程收取。分析价格的管制体制及其形成过程，道路运输价格管制有以下几个特征：

　　①条块结合的管理体制。长期以来，我国实行的是条块结合的管理体制：国家计委和国家交通主管部门管理中央直属企业价格，地方政府物价管理部门和交通主管部门管理本地区直属企业的价格。

　　②运输价格是根据运输成本理论制定的，即成本加“合理”利润。

　　③从运价的形成过程来看，存在两层博弈：第一，企业对国家交通主管部门。作为一种制度规范，国家计划价格具有强制性，而对于企业而言，价格水平的高低，对其赢利能力有至关重要的影响，因此，企业要同国家交通主管部门谈判，力图将运价定得高一些。第二，国家交通主管部门对价格的最终裁定机关。国家交通主管部门是直属企业的主管部门，对直属企业的经营状况负有责任，他要充当企业的代言人当在情理之中。

　　二、我国道路运输的制度变迁模式——中间扩散型制度变迁

　　根据我国道路运输市场准入制度和价格管制制度的形成与变迁的特点，道路运输管制改革走的是一条利用已有组织资源推进市场化进程的渐进改革道路。交通主管部门作为市场取向改革的倡导者和组织者，其制度供给和意愿是决定制度变迁的方向、形式的主要因素。这种供给主导型的制度变迁方式在以较低摩擦成本启动我国市场配置运力资源方面发挥了重要的作用。随着国家交通主管部门职能的转变，地方政府运管部门的权利越来越大，这一现象可以用“中间扩散”型制度变迁方式来解释。

　　我国在改革之初选择的是供给主导型的制度变迁方式，其选择的目标是市场经济体制。由于产权并非纯粹是一种凭借私人信用来履行的私人之间的合约，因此在一个由权利中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内，为完成向产权明晰化的市场经济体制过渡，不管自上而下的强制性制度变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式，都会陷入一系列难以逾越的障碍。原因是：为了解决搭便车行为和获得规模经济，一个有效率的产权结构依赖于国家对产权的界定和保护。但国家在产权界定和保护时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获得最大化的垄断租金。由于在使产权中心和它的集团的垄断租金最大化的所有结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间存在着持久的冲突，从而使国家面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率的产权结构的长期存在，这被称为“偌思悖论”。

　　在供给主导型的制度变迁中，由于权利中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性，以个人合约或企业组织为基础的集团行为因谈判力量的弱小或外部性问题而难以突破权利中心设置的制度创新地进入壁垒。然而，随着国家主管部门的职能的转变，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的谈判力量的变化导致了重新建设的政治、经济合约的努力，即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻权利中心的制度供给意愿，而会谋求导致本地利益最大化的制度安排与权利中心讨价还价。权威扩散化后，权利中心为保护旧的产权关系需要支付更多的成本，同时可从由地方实施的制度创新中获得收益的增加，于是，权利中心会修正制度供给意愿，或者追认地方政府的制度创新行为。当经济利益相对独立化的地方政府成为沟通权利中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破权利中心设置的制度创新地进入壁垒时，就可能使国家垄断租金最大化和保护有效产权结构之间达成一致。随着地方政府在供给主导型的制度变迁中逐渐扮演“第一行动集团”的角色，现实的制度变迁更多地表现为国家主管部门与地方政府的博弈过程。

　　三、地方政府运管部门在制度变迁中的作用

　　根据我国现行的道路运输管理条理，现阶段道路运输体制改革既不是从国家交通主管部门做起，也很难从运输企业做起，而是从经济利益独立化的地方运管部门做起。因此，地方政府运管部门机构和运输企业合作，在道路运输运力配置改革这种供给主导型的制度变迁方式中扮演着“第一行动集团”的角色，在道路运输管制改革制度变迁中起着重要的作用。而国家交通主管部门从改革之初的倡导转化为事后对地方政府运管部门自发制度创新的默认。

　　1、地方政府运管部门经济利益独立化后的创新需求

　　随着我国实行放权让利的改革战略和交通运输管理体制改革，地方政府运管部门有了自己的目标函数。从而具有与国家交通主管部门不同的行为特征。具体表现在：

　　①行政性放权使地方政府运管部门拥有较大的资源配置权，并行使地方经济利益最大化的手段。

　　②随着实行放权让利改革的实施，地方政府运管部门具有滋生独立的经济利益的条件。

　　③市场化改革步伐的加快使地方政府运管部门有可能凭借其经济实力争夺运输资源，加快本地区的经济发展。

　　2、不平衡改革的潜在制度收益与地方政府运管机构对资源配置制度创新进入权的争夺

　　经济利益对立化后的地方政府运管部门具有通过制度创新来营造有利于本地经济快速发展环境的强烈动机，但这种创新需求并不是很容易被满足的。因为，在供给主导型制度变迁方式下，国家主管部门通常依据社会总产出最大化与垄断租金最大化双重目标接收和筛选逐级传递上来的制度创新的需求信息，选择能平衡以上两个最大化目标的制度创新方案，并通过向隶属的行政机构自上而下地实现主管部门的制度供给意愿。受竞争和交易费用的双重约束，国家主管部门一般偏向于利用已有的组织资源推进改革，即就改革的空间来看，采取先试点后推广的策略；就改革的时间安排来看，从增量改革推进到存量改革。改革的先行者通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益，即一是由优惠政策带来的潜在收益；二是由改革先行一步的体制优势带来的潜在的制度收益。由于存在进入壁垒，以上双重收益具有“租金”的特征。获得非均衡改革战略下的潜在制度净收益的必要条件是从国家主管部门那里获得制度创新的优先权或进入权。

　　3、地方运输主管部门自发性制度创新的事后默认

　　变迁一般是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所做的边际调整。在自上而下的正式制度安排中，由于国家主管部门设置了进入壁垒，获得进入权的试点单位得到的制度收益具有垄断租金的某些特征权利，规则总有变通的余地。正是这种制度在边际上的连续地演变导致了制度中正式的也是可见的规则的变迁。所以地方政府竞争进入权的实质就是试图分享这一垄断租金。由地方政府自主实施的制度创新能够在多大程度上背离权利中心的制度供给意愿，还要视正式制度规则的变通余地而定。由于正式规则的执行是需要支付成本的，从而在边际上正式规则不起作用。显然，行政代理层次越多，地方运管机构的经济利益越独立化，讨价还价的能力越强，执行正式规则的成本就越高，提供给地方政府运管部门的正式的边际上发挥作用的空间就越大。

　　4、制度安排的谈判协调与中间扩散

　　自上而下的制度变迁方式因面临竞争和交易费用的约束而难以进一步的推进改革时，由地方政府运管部门扮演制度创新的“第一行动集团”角色，可大大弱化政府在保护有效率产权结构时所陷入的“偌思悖论”，从而能加快向市场经济的过渡。当地方政府运管部门经济利益独立化后，不仅地方政府运管部门的收入依赖于运输企业，而且地方政府部门的垄断租金最大化目标(主要表现为职位的升迁、权利的稳定、对资源的支配力及灰色收入等)的实现也要与运输发展水平息息相关，这又依赖于运输企业的扩张和运输效率的提高。所以，这就大大弱化了可导致地方政府垄断租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进运输发展的有效率体制之间的冲突，即地方政府运管部门在界定和保护产权时更注重效率。从运输企业的角度来分析，由于单个运输企业谈判实力的弱小等原因，没有能力通过突破进入壁垒来获得潜在的制度收益，而必须借助于本地运输主管部门的力量在不规范的市场竞争中占据有利位置。因此，地方政府运管部门与运输企业在自发的制度创新过程中合作多于冲突，这是一条政府与运输企业合作共同与国家主管部门讨价还价突破进入壁垒的道路。

　　通过以上分析，我国道路运输资源配置制度变迁的现实路径是：改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式。在道路运输管制改革制度变迁中地方政府运管部门起着重要的作用，加强地方政府运管部门的制度创新将成为我国运输管理制度改革的切入点。