公路属性的新认识

　　公路是公共物品，在供给过程中，可以分为拥挤性的公路、价格排他性的公路和纯公共物品性质的公路。

　　首先，公路是国民经济发展的重要基础设施之一，不仅为整个国民经济运行的顺畅和人民生活的便利提供条件，而且为国民经济未来的发展打下基础，从整个生产过程看，为整个生产过程的“共同生产条件”，“同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用”，它是被不同的资本一部分一部分消耗掉，不能被某个生产者独家使用，因此，它具有效用的不可分割性。从公路的形式看，公路是彼此连接、互相沟通、干支结合的网络，它不能被分割成一段一段地使用，同样具有这样的特点。

　　其次，从它的使用者来看，使用者是所有法人、公民、以及他们拥有的各种汽车等。使用者在使用公路时并不影响其他人对它的使用，具有公共物品非竞争性的特点。从使用者使用公路时并不影响其他人同时使用的性质来看，公路还具有公共商品的非排他性的特点。

　　经过以上步骤，我们可以确认公路是公共物品。公路是什么类型的公共物品，主要分析公路排他的成本问题。对于开放式公路，要实现排他，需要大量的成本，并且大部分开放式公路本身就不能以排他的形式出现。所以，开放式公路应当划入纯公共物品的行列。而封闭式公路，可以轻而易举地实现排他，比如高速公路、桥梁、隧道，应该说，这一部分应属于拥挤性公共物品。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。例如，公路的设计以车流量为重要参数的，在设计车流量范围内，公路是没有排他性、竞争性的。但是当车流量达到一定限度，即交通流量超过设计流量时，公路会产生拥挤、堵塞，这时公路就具有了排他性和竞争性。从这一点上说，拥挤性的公共物品都有自然排他的特点。

　　所以，在研究公路供给的过程中，笔者更倾向于把公路分为三种类型：一是拥挤性的公路，即排他成本较低的公路，如高速公路、桥梁、隧道；二是价格排他性的公路，即必然并容易产生自然排他的公路，如主要干线公路、人口密集区的公路等：三是纯公共物品性质的公路，即不容易产生自然排他、排他成本高的公路，如乡村公路等。

    公路属性决定供给方式

    每一次认识上的突破都预示着公路供给方式的重大调整。不同类型的公路可以有不同的供给方式。

　　对于拥挤性的公路供给，只有在消费者达到一定数量之前，拥挤性的公共物品的消费才具有非竞争性。这就意味着，通过向消费者收取一定的费用，也是可以在技术上实现排他的。既然如此，市场的供给和政府的供给便都是可以选择的方式。至于实践中是以政府的供给为主，还是以市场的供给为主，则可以视具体情况而定。从目前国外收费公路基本情况看，收费公路都是国家干线公路，技术等级一般都为高速公路或封闭式汽车专用公路。我国以“贷款修路、收费还货”为原则建设的收费公路，也都是这一类的公路。

　　提出价格排他性的公路，笔者主要针对部分公路极易自然排他的特点，当公路的车流量达到设计车流量的时候，公路就会拥堵，设计上的效用就无法实现。从目前情况看，解决拥堵即把消费者控制在一定数量之内，办法有三种：一是放任，顺其自然，一部分车辆自然选择改道通行，二是管制，即设定某种条件限制某一部分车辆通行；三是级差收费，即把这部分公路视为价格排他性的公共物品，它的效用名义上是向全社会提供，但在受益时实现排他，即谁花钱谁受益，把不为此付款的人排除在受益范围之外。学校、医院、公园等公共物品和服务基本上就列为价格排他性一类，它的供给更多的是通过市场提供，或者利用市场价格机制来运营，无偿供给的情况是不多见的。

　　对于纯公共物品性质的公路，应当由政府来提供。在我国目前财力状况下，公路建设政府有限投资应该只集中于这一块。

　　英国收费公路发展案例

    在英国等国家，公路的快速发展是随着人们对其属性认识的不断更新而实现的。最初,收费公路的出现是以解决政府对公路供给不足的根本理由而被认可的，观在，这一理由已经被突破。

　　英国是世界上最早发展收费公路的国家，早在1663年，英国政府即允许私人收费，以偿还其为道路建设和养护投入的资金。18～19世纪，英国约有1100家公司参与道路的建设和养护。后来，随着英国政府对铁路投资的力度逐步加大，全国铁路网逐步形成，铁路在运输领域的竞争力越来越强，这些收费公路公司相继破产或由政府收买，英国开始依赖政府筹集道路建设和养护资金。目前英国收费公路的数量不大，社会公众直接承担的费用很少。但是，随着汽车拥有量不断增长，英国交通堵塞现象变得日益严重，为了解决这个“老大难”问题，有关方面史无前例地提出了要实施“全境道路收费”的方案，即今后每辆上路的汽车都必须根据其具体的行驶里程交费，政府方面将通过精密的卫星和全球定位系统来跟踪该国所有汽车的活动，从而确定实际的收费金额。他们预计征收道路使用费后，可使车流量降低40%以上。世界上其他大城市，包括纽约和莫斯科，都在密切关注英国政府提出的“上路就交钱”政策能否取得预期效果。笔者从英国公路发展的经历中总结出了三点启示：

　　第一，对公路属性的认识是一个不断深化的过程。最早对公路属性的判断是界定在纯公共物品、典型公共物品的范畴，所以公路的提供方式就单一地依靠政府提供。英国1663年才开始公路提供方式的新尝试，美国在20世纪80年代也才有收费公路的大发展，其他如日本、法国等国家都是在20世纪五六十年代开始发展收费公路。这些国家开始收费公路的尝试，本身就是对公路属性认识的突破，公路不再是作为单一纯公共物品的面目出现，部分公路可以是拥挤性公共物品，市场可以作为这部分公路提供方式之一。这些新尝试，清晰地反映出对公路属性的新认识：公路可以是价格排他性公共物品，可以按谁付费谁受益的原则来运营。

　　第二，解决政府公路供给不足是收费公路产生的根本原因。1663年，英国政府允许公路私人收费，其目的是偿还其为道路建设和养护投入的资金，即还款还贷。这也成为收费公路存在的根本理由。美国20世纪80年代迅速发展，主要原因是60年代修建的大量高速公路已达到设计使用寿命，而联邦政府和州政府都无法通过提高税率的方法征收更多资金用于公路的建设和养护，在交通繁忙地区修建收费高速公路的理念逐步得到公众认可。我国上世纪80年代初开始收费公路建设的尝试，根本原因是改革开放初期政府没有公路建设的大量资金，“贷款修路，收费还贷”成为收费公路建设最初也是最根本的政策依据。

　　第三，收费公路存在的理由正在被突破。收费公路的存在源于政府投入不足，但是这个理由正逐步被突破。除英国外，美国西部城市西雅图也已经开始实行境内道路全部收费的措施，收费不是因为政府公路建设资金的不足，而是为了解决道路拥挤问题，收费的性质已经从还贷收费转到了行政事业性收费。

　　我国收费公路发展的前景

    收费公路不是我国公路发展的主导;今后，它的发展速度将逐渐趋于平缓;而且，“贷款修路，收费还贷”将不再是收费公路存在和发展的惟一形式。

　　我国收费公路发展的历程。我国收费公路最早出现于改革开放的最前沿广东省，1984年广东东莞县兴建一座大桥，试行“过桥收费”的办法收回投资，由此开始了我国收费公路的实践与探索。此后，我国收费公路大致走过了实践探索、快速发展和规范发展三个阶段。一般认为：1984年～1992年为实践探索阶段，这一阶段，“贷款修路，收费还贷”政策确立起来，收费公路在全国得到推广，但收费公路发展规模相对较小，全国收费公路总里程只有4096公里，收费公路项目主要是二级公路和桥梁、隧道，高速公路和一级公路比例较小；1992年～1998年为快速发展阶段，这一阶段收费公路的实践越来越多，收费公路的规模越来越大，有关收费公路的法规不断完善，但发展过程中积累的许多问题与矛盾也日益突出；从1999年至今为规范发展阶段，收费公路在规范发展中，重点清理整顿了一部分不符合规范的收费公路，最重大的事件就是出台并实施了《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)，把收费公路的发展以行政法规的形式确定下来。

　　《条例》确立的收费公路发展方向。针对收费公路发展过程中出现的突出问题，《条例》在保持现有收费公路政策连续性的同时，明确提出“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。”这是今后我国公路事业发展的一条基本原则。据此，《条例》在收费公路设置标准、收费公路权益转让以及收费公路经营管理等方面，都本着这一原则提出了具体的要求和规定，东部地区不再建设技术标准为二级的收费公路，二级公路、长度小于1000米的二车道独立桥梁和隧道以及收费时间超过2／3的收费公路不得转让收费权，等等。因此，我们说，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路，这是制定《条例》的重要指导思想，也是《条例》的精髓所在。

　　我国收费公路发展前景的基本判断。参考英国公路发展经验，综合前文所述各种因素，笔者对我国收费公路发展前景作如下判断：随着公路密度加大、公路路网的进一步完善以及其他运输方式的发展，在我国，收费公路融资建设的吸引将逐渐减弱，收费公路建设步伐放缓，现有的收费公路将进入结构性调整，封闭式公路将逐渐成为收费公路的主导，开放式公路收费将淡出历史舞台；“货款修路，收费还货”作为收费公路存在的惟一理由将会突破，以行政事业性收费出现的收费公路(即价格排他性的公路)将缓慢发展。