特点与规律

　　相对于非经营性公路而言，经营性收费公路的管理工作非常复杂，这主要是由其性质决定的。下面以经营性高速公路为例进行说明。

　　高速公路是等级最高的现代化公路。高速公路管理工作种类多样、性质复杂，通常可以分为：规划管理、建设管理、养护管理、路政管理、收费管理、交通安全管理、监控通信管理及开发经营管理等。如果将这些管理工作从性质上划分，其中高速公路路政管理和交通安全管理属于由政府负责的行政管理，而高速公路的规划、建设、养护、收费及监控通信管理则是在交通主管部门和其授权的公路机构的指导下，由非政府组织具体实施的事业性管理或者经营性管理。与一般公路相比，经营性高速公路的管理内容种类最多，它既有行政管理、事业性管理，还有以追求盈利为目标的经营性管理，这一特点决定了经营性高速公路管理的复杂性。

　　在没有出现收费公路之前我国传统的公路管理活动中，公路的规划、建设、养护、路政、交通安全管理均由县以上交通主管部门下属的公路管理机构负责，只有一个管理主体，按照统一管理、分级负责的原则进行管理，那时候在计划经济体制下的公路管理活动是比较单纯的。

　　改革开放之后，我国实施了贷款修路、收费还贷的公路发展政策，在这一政策的推动下，我国高速公路的建设得到迅猛发展，大量收费高速公路的出现，使高速公路管理工作在原来基础上增加了许多新内容，例如，增加了收费管理、监控通信管理，养护管理也因经费来源渠道改变发生了一些变化：另外，在上世纪 80年代后期，中央政府决定将公路上的交通安全管理移交给公安部门行使，从此，公路上又多了一个新的管理主体，增加了高速公路行政管理的协调工作难度。

　　根据公路法规定，由于收费还贷公路是不以盈利为目的的，因此，仍然被划归为非经营性公路一类，通行费收入免交所得税，除了偿付日常保养、管理开支以外，只能用于偿还贷款，一旦贷款还清，应立即转为免费通行公路。事实上，由于收费还贷公路的债务人都是各省(直辖市、自治区)地方政府的交通主管部门或其下属的公路管理机构，而传统的不收费公路的路政管理职能也一直是由其履行的，因此，收费还贷公路的路政管理顺理成章地仍然由上述部门管理，这样，收费还贷公路实现了路政管理的平稳执行，管理体制是顺畅的，基本上没有发生矛盾和问题。我国北方很多省份就是这种情况。

　　随着改革开放的继续深入，我国开始允许非公有资本进入高速公路发展领域，其主要的方式有高速公路收费权有偿转让、BOT建设项目及选择一些高速公路包装上市实行股票融资等，由此引出了经营性公路的概念，《公路法》第59条将经营性公路定义为：“由国内外经济组织依法受让前项收费公路(指前面条文所提到的政府贷款建设的收费公路)收费权的公路，或是由国内外经济组织依法投资建成的公路。”非公有资本投资经营高速公路的目的是为了追求利润，这一点是与政府收费还贷公路本质上的不同，应当说经营者对高速公路的一切管理活动，都是受利润动机支配的，是围绕获得最大利润这个核心展开的，因此，经营性高速公路的路政管理也必然受到这个因素的影响。

　　在交通部颁布的从2004年4月1日开始实施的新的《路政管理规定》中，给路政管理下的定义是：“交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为了维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《公路法》及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施(即路产)的行政管理”。由此可见，路政管理是保护国家财产的管理，是以维护社会和人民的公共利益为出发点的管理，其本质是政府的行政管理。应当注意到，在上述定义中还提到在需要保护的相关方的利益中，也包括新出现的高速公路“经营者”的利益，这说明，路政管理的目标在维护公众利益的大方向上与经营者的根本利益是一致的。实际上，保护好公路路产，实现公路的完好、安全和畅通，服务越好，通行者越多，就意味着经营者得到更多的收入。正是由于这个大方向上的一致，所以，大部分经营性高速公路的投资者都能较好地支持公路管理机构履行路政管理职能，这是搞好经营性高速公路路政管理的基础。

　　但是，也要看到，在经营性高速公路的路政、养护管理实践中，由于各种复杂的原因，也出现了一些问题。例如有的高速公路经营者只看眼前利益，不看长远利益，不重视路产的保护和维修，或者不愿意对公路保护和维修保养投资，有的经营者不重视学习公路的法律法规，路政法律法规在其经营领域里得不到贯彻落实；有的经营者对公路收费权和所有权的概念分不清，他们将公路收费权视同公路所有权，对公路行业管理持排斥态度，路政经费不到位，养护经费排不上计划：有的经营者对公路的社会公益性、基础性特征认识不清，不重视服务质量和服务态度，擅自调整收费标准，在月票购置上以盈利为标准、自定政策，侵犯公路使用者的利益；有的经营者为了经济利益，对查处的逃费车辆和超载车辆等违章行为采取不适当、不合法的处理措施，造成很坏影响。

　　上述问题的出现以及出现之后不能及时纠正，与政府的管理缺陷有密切关系，主要是与政府对经营性公路的法律法规相对滞后有关，与管理体制不合理有关，与行业管理主体落实不到位有关，与政府的监管机制不健全及管理手段乏力等因素有关。

　　改革建议

　　对经营性高速公路的路政管理，建议做好以下几方面工作：

　　1、选择合适的路政管理体制

　　《公路法》明确了路政管理主体，却没有规定路政管理体制，对经营性高速公路的路政管理体制，是各地政府交通主管部门自己在实践中摸索确定的，目前大体上采用三种模式：

　　第一，直接管理模式。该模式将经营性高速公路与其他公路一样对待，实施路政管理机构独立执法的路政管理体制。高速公路的经营者提供路政管理机构的工作经费，实行收支两条线。这种模式能够落实各项路政管理责任，实现管理的公平、公正。在实际管理中，路政机构经常需要就路政处罚与赔补问题与经营者协商，这一点与非经营性公路的路政管理不同，会增加一定工作量和工作难度，但是，只要路政管理机构秉公执法，应当能够得到经营者的支持与理解。

　　第二，执法委派模式。即路政机构以合同形式在明确与高速公路经营者双方责、权、利的情况下，派员进入经营企业，专门对该经营性高速公路实施路政管理。其优点是在路政执法中能得到经营者的积极配合与支持，并能在路政执法中充分利用经营者的管理设备资源，但是，由于路政执法者的工资等收入由经营者支付，因此路政执法中经常出现偏向经营者利益的情况，影响秉公执法，容易扭曲政府行政管理的宗旨。

　　第三，行政授权模式。即政府交通主管部门将路政管理权授予公路经营者，由经营者代行路政管理职能。这种模式虽然操作简单，但却使经营者兼当行政执法者，就是既当运动员又当裁判员，违背了行政管理学的基本原理，容易产生执法不公正等弊端。

　　综合比较，直接管理模式应当是优选管理模式。它能保证对经营性高速公路路政执法的公平与公正，并不增加国民经济资源的消耗，是符合行政学原理的科学方法。

　　2、抓紧制定经营性收费公路的地方性法规

　　中央政府对经营性公路的大政方针都已通过《公路法》、《公路经营权有偿转让管理办法》等一系列法律法规作了规定。但在经营性公路管理及收费的具体运作方面没有做详细规定，给各地政府及交通主管部门针对当地具体情况实施管理留有空间。例如，如何对经营性公路实施政府监管：如何加强对经营性公路的行业管理：如何在实施路政管理过程中，使经营者的行为与国家公共政策和社会利益协调适应如何在转让期各个阶段有效地防止国有资产的贬值与流先如何在收费过程中有效地化解使用者与经营者之间的矛盾等。这些地方特点显著的具体问题，中央政府的法律法规不可能规定得很详细，需要各地方政府结合当地具体情况和特点，有针对性地制定地方法规予以规范，以保护转让方、受让方、道路通行者及社会各方面的合理合法权益，使经营性高速公路的运营和谐有序。

　　3、强化行业管理力度

　　转让公路收费权属于政府特许经营，根据经济学原理，对政府特许经营的行业管理和政府监管是非常必要的。但是，目前国内一些经营性收费公路的行业管理十分薄弱，甚至存在管理真空。例如，有的经营性公路的收费站忽视内业建设，不提倡文明创建，不注重队伍素质提高，不重视形象塑造，还有的经营性公路的管理被过分商业化，完全以市场经济理念进行管理与收费，这些都违背了高速公路的社会公益性和基础性，而对上述问题的克服必需通过强化行业管理力度来做到。

　　4、加强宣传教育，提高经营者的素质和管理水平

　　通过宣传和教育改变人的理念、提高人的素质，是从根本上解决问题的有效途径，这也是顺利实施行业管理的基础工作。通过宣传教育，使经营者深入理解《公路法》及一系列公路配套法规和相关法规，从而自觉地执行和落实公路法规：通过宣传教育使经营者正确地认识高速公路的社会经济特性，尤其是社会公益性和基础性，端正经营理念，充分认识企业利益与社会公众利益的根本一致性，为路政管理创造更好的执法环境；通过宣传教育，使经营者深入理解政府特许经营的概念和规律，自觉地接受并配合公路行业管理。

　　总之，只要掌握经营性收费公路的特点和规律，并实事求是地按照规律办事，经营性收费公路的路政管理工作就一定能做好。