据统计，1985年美国收费公路里程为7690公里，1993年日本收费公路里程为8800公里，1992年欧洲13个主要国家的收费公路里程为16239公里(85%集中在法国、意大利、西班牙)，这些主要发达国家的路网已经相当完善。到2003年底我国共建成收费公路14.5万公里，是公路总里程的8.1%，占全世界收费公路总量的70%以上，规模远远大于世界平均水平。

　　1  收费公路发展面临的结构性问题

　　1.1  收费公路的投资主体与资金来源单一

　　收费公路的投资主体以政府为主。我国80%的收费公路属于政府收费还贷型，只有20%的经营性收费公路。这样的收费公路构成，形成了以政府所属的国有企事业单位为主，民营和外资为辅的公路投资主体结构，绝大多数收费公路路段和里程由国有公路管理机构运营。以高速公路投资运营主体为例，全国共有高速公路路段管理机构(公司)239个，其中事业单位和国内企业占85%，中外合资企业占15%。

　　收费公路建设的资金主要来源于银行贷款。从公路建设资金来源情况看，“九五”期间公路建设完成投资8974亿元，其中50%以上来源于银行贷款，到2005年我国收费公路贷款余额将累积到1.2万～1.5万亿元之间。而对于高速公路建设来说，来自商业银行和政策性银行的贷款比重更大，约为60%～70%左右。

　　1.2  收费公路网的结构存在较大缺陷

　　由于收费公路建设实行属地投资管辖的管理体制，以及“分期投入、分期建设”、“一路一公司”和“投资主体多元化”的发展策略和投融资政策，事实上形成了“以路段为项目”和“一个路段一个公司”的格局。人为把一条条完整的收费公路路线切割成多个“路段项目”和“路段公司”，使得我国干线收费高等级公路呈现“三多”特点，即路段项目数量多、经营管理主体多、收费站点多。收费路段之间、收费路段与不收费路段之间在纵向呈现“套牢”结构，产生了“撇脂”、特定资产侵占、侵占性经营等等问题，主要有以下表现形式。(1)如果独立路线的局部为收费路段，则该收费路段把两头不收费的路段“套牢”，就有利用整条公路资源进行经营的条件，即投资某一个“瓶颈”收费路段可以利用整条公路形成的共同的交通需求进行收费运营，产生“撇脂”问题。(2)相连路线或一条公路的不同路段分属不同经营者，则经营者之间就可能互相侵占定价或者减少养护投入。仔细调查就会发现，侵占性经营问题在我国具有普遍性，许多短路段高速公路的单位收费价格明显高于长路段的收费价格。在这种技术结构下，各路段经营管理者的博弈结果就是人为抬高公路收费价格。

　　2  收费公路问题中存在的社会矛盾

　　2.1  政府职能错位——反向补贴

　　进入20世纪90年代以来，大量资金从省县公路流向高等级国道干线公路已成为全国公路发展的一种普遍投资模式，其实施结果是承担普遍服务义务的省县道路资金流向国家重要干线公路，导致70%以上的省县道路收费，形成了承担普遍服务职能的一般技术等级的省县道路，向国道干线高等级公路反向补贴的局面。

　　产生反向补贴现象充分说明了政府主管部门的投资方向与中央的执政理念存在偏差。从宏观角度来看，中央政府负责编制国道网规划，但是投资主要由地方政府承担，与现行中央与地方的财税分配体制不对称，地方政府对国道干线公路的投资比例过高，挤压了省县道路资金。虽然全国经济社会发展需要建设大量国道干线高等级公路，但作为政府不能不顾财政能力采用这种模式挤压欠发达地区有限的财政资金和投资能力。从微观层面来看，这种现象的普遍存在充分说明国道干线高等级公路网的规划 (规模和建设速度)超出了政府财政能力和项目融资能力，从一个侧面说明国道干线公路网的规划和建设计划存在的问题。

　　2.2  公路投资失衡——代际公平问题

　　一条公路的受益者在横向包括该公路的直接使用者和外部经济的间接受益者，在纵向包括了当代受益者和后代受益者。因此，公路与公路服务完全依赖一定运营时间内的收费收入收回投资面临二个方面的公平与效率问题：(1)现场收费方式使得收费运营期间内的公路使用者在为自己的受益支付成本的同时，也为间接受益者和后代受益者支付了成本，有失公平原则；(2)由于公路的巨大外部经济无法内生化，对大多数公路来说完全依赖有限运营时间内的通行费收回成本是不可能的；(3)公路服务具有易失性和消费的非竞争性，收费价格过高使得公路的使用率明显降低，导致资源的极大浪费。按照“谁受益、谁投资”的原则，应该让所有受益人支付投入成本，但我国大规模建设收费公路的实质是由较短经营期限内的政府财政和直接受益人承担全部成本，在代际平衡上不合理、不公平，这也是为什么世界上绝大多数公路由政府提供的一个重要原因。

　　在同期政府财力不足的情况下，合理的投入模式应该是“政府借债 (应该主要通过发行公债)投资、长期偿还”。偿还资金来源有二个，一部分来源于逐年向公路使用者征收的通行费，一部分来源于同期和以后受益时期的逐年财政拨款。这样做一方面能解决融资问题，解决直接和间接受益人、前代和后代受益人的公平支付问题；另一方面也可在中短期内减轻政府财政支出、项目偿还资金的压力，利于降低收费价格。

　　3  收费公路过度发展的不良后果

　　3.1  政府行为扭曲，银行金融风险明显

　　公路建设规模超过政府财政能力和政府行为扭曲的表现已经十分严重。据有关部门统计，全社会拖欠工程款2000亿左右，交通行业占7%，排第三位，交通行业成为拖欠工程款的大户。为了筹集公路建设资金，在地方政府中大量存在不规范转让公路收费经营权、不合理设置收费站点的现象。在政府收费还贷公路资金“收支两条线”管理模式下，许多地方政府因为财力严重不足而挪用收费资金，甚至把收费收入作为财政资金的固定来源之一，按固定比例提取收费收入补充财政支出。如果再不协调管理体制、投融资模式与建设规模之间的关系，这些现象还将继续下去。

　　由于收费公路建设60—70%的资金依靠银行贷款，银行贷款变异为政府建设公路的第一大财政来源。如果按贷款利率10%左右计算，2000年底收费公路的贷款利息为500亿元左右，而同期收费额只有400亿元，收费收入尚不足以弥补贷款利息。根据“九五”期间公路建设的融资结构匡算，到2005年我国收费公路贷款余额将增加到1.2万~1.5万亿元之间，而这期间所建公路项目的收费收入能力比“九五”期间的项目必定差很多。如果不对公路的投入计划和融资模式进行调整，必将使银行承受巨额金融风险。

　　3.2  社会经济运行成本增加，国民经济竞争力相对减弱

　　根据国务院发展研究中心等单位的调查分析，在一般社会产品中，我国的人力资源成本相当于发达国家的五分之一，而生产成本中含的物流成本高于他们三倍，是生产成本的40%左右，而发达国家仅占10%；在社会流通领域，美国的流通成本占GDP的9.5%，其它发达国家一般在10%左右，而我国约占20%，比发达国家高出近一倍。如果我国“十五”期间物流成本占GDP的比例降低到15%，每年将为全社会直接节省约2400亿元的物流成本，并为企业和社会带来极为可观的经济效益。据调查估算，1998—2000年间我国平均每台机动车负担公路通行费 2500元，约占汽车使用变动成本的 20～25%。按1999年公路运输总换算周转量6362亿吨公里、收费公路总收入360亿元匡算，每吨公里增加运输成本费用5.7分，相当于增加公路运输成本15—20%。公路收费价格已经对公路运输成本产生了很大影响，成为运输成本高的一个重要因素。减少公路收费价格、把这部分物流成本压缩下来，可以大大提高国民经济的总体运行水平。

　　4  结论与建议

　　应该重新审视国道干线高等级公路网的规划和建设计划，理顺国道与省道的路网功能和投资主体的关系，调整中央和地方政府对国道干线公路和省县道路投资的职责和方向。首先，国道、省县干线公路虽然都是准公共物品，也是一个国家社会经济发展的基础和动脉，但是必须明确省县道路的社会基础设施地位和普遍服务职能，政府财政应该充分起到主导作用。逐步取消省县道路的收费，恢复其低成本普遍服务的功能，抑制收费公路范围的扩张。其次，在公路管理体制上，参照国外公路管理体制，中央政府应当作为国道干线公路的投资主体，充分履行其规划权利和投资职能减轻地方政府的财政压力和行为扭曲。第三，在融资方式上，主要通过发行公债而不是银行贷款进行融资，以此改变我国公路建设中存在的政府缺位、过分依赖银行贷款和加重银行金融风险的问题，这也是发达国家建设国家收费干线公路的普遍融资模式。通过以上政策措施，使国道、省县道路的功能与中央和地方的职责和权限、公路投资体制与中央和地方的财税分配比例、公路建设规模与政府的财政支出能力协调起来，实现国民经济、社会和公路交通的协调发展。充分降低公路收费价格及其带来的社会经济运行成本，实现我国经济发展的相对竞争优势。