对公路物品经济属性的再认识

　　现代公路理论将公路界定为基础结构类的准公用物品的范畴，进一步确认公路准公用物品经济属性的现实意义就在于一、在观念上，要摆脱“公路是公益产品，国家应完全包揽”的认识束缚，不能背靠公路公用事业大树好乘凉。二，在理论上深层次理解《公路法》中对国、省、县乡道的职责划分，尤其是认真掂量地方政府对公路管理和公路养护管理体制改革的职责。

　　费改税对公路养护的影响

　　国家实行费税经济改革(简称费改税)，把一些准公用物品的收费制度改革为税收制度。涉及交通的费改税有种：即公路养路费、车辆制度费、车辆购置附加费、公路客货附加费、车辆通行费，均属燃油税的范畴。分析公路养护体制改革与费改税，其意义在于：首先，不同公路规费制度与财税体制下的公路养护体制必然有很大的不同，现行公路养护体制进行改革要与之相适应。二是费改税后对公路养护资金的经济性质进行了正名。长期以来，养路费并非名正言顺地专项用于养路。即便在《公路法》中，也规定养路费用于公路的养护和改建，而公路改建属于公路建设的范畴。1984年国家提高养路费征收标准，其提高部分国家明确用于公路建设。乃至于四川省“以陆补水”政策，用养路费补助水路交通，尚不包含各级政府各种用途的挤占养路费。在实践中，养路费的称谓和使用，带来一定程度上社会各界的认识误区和不利影响。费改税后，燃油税的公路建设、养护资金归类分配，使养路资金有了真正意义的称谓回归。三是费改税后对公路建设和公路养护资金的分配模式的变动，必然影响养护资金的总量，进而影响养护体制内养路资金的分配机制。

　　养路费的供求机制

　　养路费资金缺口燃油税无法完全弥补。据权威燃油税经济分析，燃油税收入约75%分配用于公路建设和养护，但年公路建设和养护的资金缺口仍为 3500亿，按其测算的公路建养资金关系比例，公路养护年资金的缺口为 1190亿。所以实行养路费改燃油税，在技术上只是相对科学合理地解决车辆使用公路的不同里程资金征收问题。而养护资金需求预测，是建立在历年缺口本身就很大的养路费实际支出基础上的，因此燃油税从总量中也不能有效地解决公路资金的供给问题。

　　各级政府养护投入严重不足。公路作为准公用物品，若公路养护价值补偿在养路资金不能满足的情况下，就应由各级政府对养路资金需求补充供给。按各级政府对国、省、县道的管理权责，将养护资金纳入其财政支出预算。但事实上，各级政府均尚未建立公路养护资金财政投入机制。

　　管理体制的市(州)环节缺位

　　在过去我国计划经济体制下，是中央、省、县、乡、村5级政权组织，专区是省派出机构，因此，我国公路网相应为国、省、县、乡道，没有市道。在社会主义向市场经济转轨中，政府体制增加市(州)一级政权组织，公路网公路的地位划分未变，公路管理体制权责上仍沿用过去体制。这样，一方面市(州)的公路骨架网络，没有适宜的称谓，另一方面市(州)公路管理权责缺乏法律意义上的明晰。实际管理中，市(州)受省委托管理国省道，在县与县联接的县道管理上，亦存在市 (州)与县、县与县的权责问题。根据经济改革的导向和国际接轨分析，将来公路网中公路的地位分类应该有可能进行调整。

　　养路费资金运行机制的滞阻

　　在有限的已征收养路费这块蛋糕中，其分配、使用等机制存在一些弊端。

　　1、养路费分配使用流向太多。养路费在《公路法》中明确规定可以用于公路改建，国家规定提高征收的养路费部分用于公路建设。四川省再加上列支部分交警费用、“以陆补水”等分配，即以养路费补助水上交通，以及地方养路费分配使用的各种占用，层层挤占养路费，使养路费真正用于养路的比例甚小。

　　2、养路费分配省集权过高。四川省实行养路费切块分成。市州实施公路养护，但养路费分成比例不足50%。在养路费多方流向使用，特别是公路建设资金渠道来源也困难的状况下，省分成养路费比例高，过多用于公路建设，且用于公路养护的公路水毁大中修工程补助较少。

　　3、养路费省市两级分配使用定位和权责不清。在养路费的分配使用中，应考虑车辆在国、省、县、乡道上的行驶情况，考虑这一因素才能相对合理。但省规定市州切块分成后的养路费专项养护使用，主要用于国省道，县道只有20%，乡道每年每公里240元，虽然集中资金保重点，但这里面含有相当的省管国省道权责因素。市州受省委托管理国省道，县管县道，特别是部分市州实行国省县道的县域属地管理，国、省、县道养护合一，养路费的分配和实际使用权脱离。客观上，地方没有了《公路法》规定的养路费可以用于公路建设的权限，养路费用于公路建设形成违规“挤占”，养路费资源在区域内国、省、县道养护使用配置，也容易产生县乡道对国省道养护费使用的违规“挤占”。形成一定的影响地方政府对公路养护以及养护管理体制改革的支持力度因素。

　　4、资金的监管机制滞后。没有建立和完善严密的养路费多方分配和多方使用的资金运行监管体系，没有资金的分配和使用的约束机制。

　　各级政府的改革主体责任

　　无疑各级政府是体制改革的领导，是关键所在，但对于公路养护管理体制改革，有其特别的意义。

　　1、各级政府具有强烈的公路体制改革权责主体地位

　　公路事业作为基础性的公用性事业，其公路产权是国家的，公路资源配置由《公路法》对各级政府公路管理权限所规定。从公路准公用物品的经济属性所确定的地方政府对公路的权责，各级政府在辖区公路养护管理体制改革中，具有更大的改革权责主体地位。实践中，由于公路养护体制的系统性，各级政府往往忽视块块的权责地位而依赖条条的公路系统机制。在养路生产力低下，养路费投入严重不足，养护管理体制积重太多太久的情况下，公路体制改革愈拖延积淀的问题会更多更重。各级政府应充分考虑本身的改革主体权责，强力实施公路养护管理体制改革。

　　2、从公路行业的特殊性加快公路养护体制改革

　　公路交通在国民经济中的基础性、先导(先行)性勿庸赘言。公路养护管理体制的改革较之其他的一些公用事业改革，有其特殊性。目前国家事业单位的改革，由企业化管理推进到聘用制，而公路行业的养护体制改革的事企分开，一方面事业单位转为企业，职工从“事业人”转为“企业人”、“社会人”，尚缺乏明确的理论支撑和法律支撑。公路养护管理体制改革的事企分开，主要依靠行政行为，这是公路事业单位改革的攻坚，和其他公用事业改革相比，是跨越性的改革，其改革极具艰巨性和挑战性。另一方面，事和企的改革经济利益有很大差别，公路事改企和其他事业单位相比，更多地承受了改革不可避免的利益牺牲。因此，各级政府对于公路养护体制的改革，须有强力行政作为。

　　改制企业市场竞争力的形成

　　基于各种因素，基层公路养护生产单位生产和管理基础普遍地相当薄弱。改革中由事业转为企业，存在养护机具设备陈旧落后和缺乏，富余人员多，员工技术文化素质低等诸方面的问题。虽然改制考虑了在一定年限内，养路费行政属地分配，保护属地养护企业原有养护生产市场占有率等各种配套优惠扶持政策。显然，尚不能有效、合理地形成各养护企业的养护基本生产和竞争能力。特别是属地养护年限政策保护终止后，应充分考虑养护企业的资质和最基本的从事养护大中修工程的能力。同理，适用于在养护体制改革中涉及的公路建设企业。简言之，应该在转制企业不足最基本的生产竞争能力的情况下，在改革时予以转制企业基本生产竞争能力资金补贴，将其纳入改制成本。