内容提要：物流政策是社会公共机构对全社会物流活动的公开介入和干预。我国现行的物流政策包括两大体系、两个层次。从总体上看，这些政策基本上可以维护目前我国物流领域的基本经济秩序，但还存在政策系统性差、缺乏国际化视野和法律效力、可操作性低等问题。本文针对现行物流政策存在的问题，提出了构建我国物流政策体系的目标原则、基本框架及政策重点。

　　物流政策是社会公共机构对全社会物流活动的公开介入和干预，具体包括有关物流的法律、法规、规划、计划、措施，以及政府对全社会物流活动的直接指导等.物流政策具有公共物品的属性，完善的物流政策体系既可以减少或降低物流的外部不经济，也可以促进物流事业的发展。因此，完善我国的物流政策体系，引导资源优化配置，并从制度或政策上保证物流基础设施的建设是我国政府长期面临的问题。本文在对我国现行的物流政策体系和存在的问题进行分析的基础上，提出构建我国物流政策体系的基本思路。

　　一、我国现行物流政策的结构体系

　　我国现行物流政策的基本形式主要有两类：一类是有关物流的各种法律、法规；一类是有关物流的各种“意见”、“通知”等行政类政策。

　　(一)法律类物流政策

　　在我国现行的各种法律、法规中，与物流有关的法律、法规可分为两类：一类是适用于各个部门、各个领域的，进而也适用于物流领域的法律、法规；一类是适用于铁路、公路、水路、航空、管道等交通运输领域的法律、法规。目前，我国法律类物流政策主要有以下几个方面。

　　(1)《中华人民共和国铁路法》(1991年)。《铁路法》是我国交通运输方面的主要立法，也是我国铁路物流方面的基本法律之一。除《铁路法》以外，与铁路物流相关的法规或规则主要有《铁路货物运输管理规则》(1991年)和《铁路集装箱运输管理规则》(1989年)。(2)《中华人民共和国公路法》(1998年)。《公路法》侧重于对公路的规划、建设、使用与管理进行规范，而涉及公路运输方面的内容并不多。因此，在《公路法》以外还制定了许多有关公路运输方面的法规或规则，其中，与公路物流直接相关的法律规定主要有：《中华人民共和国道路交通管理条例》(1988)、《高速公路交通管理办法》(1994)、《城市道路管理条例》(1996)、《道路货物运单使用和管理办法》(1997)、《道路运输车辆维护管理规定》(1998)、《汽车货物运输规则》(1999)和《外商投资道路运输业管理规定》 (2001)。(3)《中华人民共和国水路运输管理条例》(1987年)。目前，我国还没有水路运输方面的正式法律，现行的《水运条例》是我国最权威的有关水路运输管理的行政法规。除此之外，与水路运输相关的行政法规还有：《中华人民共和国航道管理条例》(1987)、《中华人民共和国海上交通安全法》 (1983)、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》(1986)、《中华人民共和国海港管理暂行条例》 (1954)、《中华人民共和国河道管理条例》(1988)、《中华人民共和国船舶登记条例》(1994)和《水路货物滚装运输规则》(1997)等。(4)《中华人民共和国民用航空法》(1996年)。该法是我国民用航空事业的基本法律，但该法很少涉及航空货物运输方面的内容。因此，为了弥补该方面的不足，我国又先后制定并施行了《中国民用航空货物国内运输规则》(1996)和《中国民用航空货物国际运输规则》。这两个“规则”是针对航空货物运输而制定的，因此，是我国航空物流方面的主要政策。(5)《中华人民共和国海关法》(1987年)。《海关法》虽然主要是规范进出口商品“商流”行为的法律，但也直接对进出口商品的“物流”行为产生影响，因此，《海关法》也是有关物流特别是国际物流方面的政策。(6)《中华人民共和国海商法》(1993年)。《海商法》调整的主要内容是海上运输关系、船舶关系，因此，也是有关海运物流方面的重要政策。除《海商法》外，我国还制定并施行了《中华人民共和国国际海运条例实施细则》(2000)。该实施细则也是有关海运物流方面的重要政策。

　　除上述法律、法规外，与物流相关并对物流活动具有调整作用的法律、法规还有：《石油天然气管道保护条例》(2001)、《中华人民共和国土地管理法》(1998)、《中华人民共和国邮政法》(1986)、《中华人民共和国城市规划法》(1989)、《中华人民共和国建筑法》(1997)、《中华人民共和国环境保护法》(1989)、《中华人民共和国大气污染防治法》(1995)、《中华人民共和国水污染防治法》(1996)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1995)、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》 (1996)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(1982)和《外商投资国际货物运输代理企业管理规定》 (2002)等等。这些法律、法规分别对管道物流、邮政物流、物流设施与网点的建设与布局、物流设备与工具(特别是车辆与船舶)的环境污染和物流产业的对外开放等等进行了法律规范，因此，也是间接的法律类物流政策。

　　(二)行政类物流政策

　　除法律、法规外，政府部门有关物流方面的一些“通知”、“意见”也是很重要的物流政策。这些政策往往具有较强的时效性，也很有针对性，对全社会的物流活动具有直接的干预作用。近几年我国政府部门针对物流领域而颁布的主要“通知”、“意见”有：原国家计委与交通部联合发布的《关于加强港口建设宏观管理的意见》(1995)、交通部与原外经贸部联合发布的《关于加快发展国际集装箱联运的通知》(1992)、交通部的《关于继续加强我国水运市场管理的通知》(1997)、交通部、原对外贸易经济合作部、海关总署和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《关于加快发展我国集装箱运输的若干意见》(2002)，以及原国家经济贸易委员会、铁道部、交通部、信息产业部、原对外贸易经济合作部和中国民用航空总局联合发布的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》(2001)(以下简称“意见”)等。其中，由6部委联合颁布的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》是我国迄今为止最综合的物流政策，从而也是我国促进现代物流发展的最高指针与行动纲领。

　　除全国性的物流政策外，我国各级地方政府也制定了一系列的地方性物流政策。地方性物流政策大多与全国性的物流政策相配套、相协调，但也有个别地方政府进行了较大幅度的政策创新。另外，地方性物流政策除体现为有关地方性法规、条例、规定、通知、意见外，还体现在地方政府所制定的物流规划方案中。
 
　　二、我国现行物流政策存在的主要问题

　　由上述内容可知，我国现行的物流政策基本上可分为两大体系、两个层次。所谓两大体系即法律类政策与行政类政策；所谓两个层次即全国性政策与地方性政策。从总体上看，我国现行的物流政策，特别是法律类政策应该说是比较全面的，从而基本上可以维护目前我国物流领域的基本经济秩序，但还存在以下问题。

　　1．缺乏市场经济特别是国际化视野。我国目前施行的有关物流方面的法律、法规，有很多内容还是从传统计划经济体制环境下延续下来的，对市场经济原则体现或贯彻得不够充分，特别是缺乏对国际化背景的考虑，因此，现行的一些法律类物流政策，不仅难以适应市场经济环境下国内物流发展的需要，更难以适应我国加入WTO以后物流国际化发展的需要。同时，法律体系本身从技术上也缺乏对实践的具体指导和调整作用，宏观调控能力与微观约束能力尚显不足。例如，我国至今仍然延用着1954年制定的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。

　　2．缺乏对物流领域的专门而系统的法律类政策。我国现行的法律类物流政策，大多数是“借用”或“共用”型的，即多数不是专门针对物流领域而制定的，这样就难免对物流系统的各个要素进行“肢解”性规范，而无法对物流系统进行“系统”性规范。由于物流是一个包括多个构成要素的系统，而且这些构成要素之间往往存在复杂的相互制约、相互影响的“二律背反”关系，因此，单独对某个物流要素进行规范，不一定能达到对物流系统进行系统规范的效果。不仅如此，物流系统本身还与整个经济社会系统存在着各种“二律背反”关系，因此，对物流活动进行规范时，还要考虑其对整个经济与社会系统的影响。

　　从现行的法律类物流政策来看，其重点是对物流基础设施中的铁路、公路、航路、管道、港口、车站、机场的规划、建设与布局，以及各种物流工具(车辆、船舶等)的交通运输及其所产生的污染等进行规范，即主要是对物流系统构成要素中的“运输”要素进行规范，而对其他物流构成要素的规范很少，甚至没有涉及。例如，有关物流标准化、物流信息化、物流效率化方面的立法就是空白。同时，现行的法律类物流政策的制定与执行主体涉及铁道、交通、航空、海关、商务、发改委、信息产业部、环保等多个政府部门，在客观上为制定系统性的法律类物流政策设置了障碍，难以整合物流各环节和各功能之间的关系，从而不利于整个物流行业的健康发展。

　　3．个别具有直接操作性的法律类政策层次较低，缺乏法律效力。我国对物流领域具有直接操作性的法律类政策，多由各部委、地方政府以“办法”、“条例”、“通知”、“规定”、“规则”等形式制定并颁布，规范性不强，缺乏法律责任的制约作用，在具体运用中缺乏操作性，难以产生法律效力，多数只适合作为法庭审判的参照性依据，不利于调整各物流主体之间的相互关系，缺乏对物流主体行为的制约作用。例如，我国至今没有水运、港口及陆路运输方面的正式法律，而只有1987年制定的《中华人民共和国水路运输管理条例》、1954年制定的《中华人民共和国海港管理暂行条例》、1989年制定的《铁路集装箱运输管理规则》、1991年制定的《铁路货物运输管理规则》(1991年)，以及 1997年制定的《道路货物运单使用和管理办法》、1998年制定的《道路运输车辆维护管理规定》和 1999年制定的《汽车货物运输规则》。

　　4．行政类政策稀缺、不系统，更缺乏操作性。与法律类政策相比，行政类政策的重要特点就是及时性与可操作性。但是，我国现行的有关物流方面的行政类政策，不仅数量与种类十分有限，而且政策内容不全面、不系统，更缺乏操作性。例如，我国目前最权威、最综合的行政类物流政策就是 2001年由6部委联合颁布的《关于加快我国现代物流发展的若干意见》。该“意见”虽然是迄今为止，我国第一次基于对现代物流概念的认识，并由几个与物流有关的政府部门联合制定的最高层次的行政类物流政策，而且涉及的内容也比较全面，但是，该“意见”仍然过于“抽象”。不仅目标“抽象”，而且政策措施更“抽象”，实际上是一个无法实施、无法操作的“政策”。

    三、构建我国物流政策体系的基本思路

　　为了促进我国物流事业的健康发展，必须针对我国现行物流政策存在的主要问题，并结合我国物流发展的实际情况与国内外现代物流的发展趋势，在充分借鉴国外经验，对现行物流政策进行清理、调整和完善的基础上，构建我国新的综合物流政策体系。

　　(一)构建我国物流政策体系的目标与原则

　　构建我国物流政策体系的基本目标是：争取在较短的时间内建立起一套目标明确、具体，符合市场经济与全球经济一体化发展趋势的，既有法律类政策，也有行政类政策；既有规制类政策，也有促进类政策；既有效率类政策，也有社会与环境类政策；既有全国性政策，也有地方性政策的系统、综合、可操作的物流政策体系。为实现上述目标，在构建我国物流政策体系时，应遵循以下几项原则。

　　1．符合市场经济原则。各种政策必须在市场经济的体制背景下制定，各种政策的施行不能破坏市场经济的基本框架与机制原理.无论是对现行物流政策的清理、调整与完善，还是制定新的政策，都必须以是否符合市场经济的原则为衡量与取舍标准。

　　2．适应全球经济一体化原则。全球经济一体化意味着全球物流的一体化，即物流国际化，因此，我国必须按入世的有关承诺，对现行的有违WTO原则与精神的有关物流方面的法律、法规与政策进行清理、改进或撤废，以建立一套符合国际惯例并与国际接轨的物流政策体系。这就要求我国尽量减少“条例”、“规定”、“办法”之类的法律形式，而尽可能制定正式法律。
　　

　　3．充分体现现代物流的特点，提高物流政策的系统性与综合调整能力。现代物流的基本特点就是系统性、信息化与标准化。因此，在构建我国物流政策体系时，必须充分体现现代物流的特点，不仅要建立与完善运输环节的各种政策，还要建立与完善诸如仓储、装卸、包装、流通加工和物流信息等其他环节的各种政策，特别是物流信息方面的政策更为重要，也是我国物流政策的薄弱环节。同时，现代物流又是一个高度标准化的系统，因此，还要围绕物流标准化的推进与提高，制定相应的法律、法规与政策。不仅如此，物流的系统性特点还要求在制定物流政策时，既要考虑物流环节的有关政策，更要注意各物流环节有关政策之间的相互协调与相互增进，尤其要避免各种政策之间的相互矛盾。

　　4．效率、社会与环境目标兼顾，有利于可持续发展。从国内外的经验来看，制定物流政策的基本目标有两个，一是促进全社会物流效率的提高，二是最大限度地降低物流对社会发展，特别是对环境的外部不经济性，如交通拥挤、大气污染、噪音、生活空间缩小、居住成本提高等等。随着全球环境压力的日益增大，加强环境保护，提高环境质量与经济社会的可持续发展，是世界各国所面临的紧迫课题。而物流领域不仅存在着巨大的效率与效益空间，而且也存在着巨大的环保空间，因此，世界各国的物流政策不仅注重全社会物流效率的提高，更重视对环境的保护。各国对具有效率与环境双重正效果的物流政策尤其青睐，如旨在推进协作化物流发展的政策、促进多式联合运输的政策等等，就是这类政策的典型代表。因此，我国在构建物流政策体系时，也应该坚持效率、社会与环境目标兼顾的原则。

　　5．合理借鉴国内外经验。我国现行的物流政策虽然存在许多问题，但是，仍有许多政策可作为新政策的起点，况且我国各部门、各地区多年来制定政策的一些经验与教训，更是制定新政策的宝贵财富，因此，应该尽最大可能地吸收、保留原有的实际可行的政策。同时，我们还要积极学习、参考和借鉴国外物流政策的历史与现状，启发与开阔政策思路与视野，丰富政策内容。

　　6．符合国情与区情。由于我国仍属于发展中国家，而且国内各地区之间发展很不平衡，因此，在构建物流政策体系时，应该充分考虑到我国的实际情况，充分利用WTO的“缓冲”规则，制定适合我国国情的物流政策。同时，各个地区在制定物流政策时也要充分考虑到本地区的经济发展水平、产业结构、比较优势，制定符合本地实际情况的地方性物流政策，避免盲目移植与照搬。

　　(二)我国物流政策体系的基本框架与政策重点

　　根据以上原则及我国现行物流政策存在的主要问题，我们认为，我国新物流政策的基本框架应包括以下几方面政策内容。

　　1．物流基础设施与物流网点政策。物流基础设施与物流网点政策就是有关铁路、公路、航路、航线、管道，以及大型车站、港口、机场、仓库、物流或配送中心、流通加工中心和物流园区等的规划、布局、建设、使用、维护及营运管理等方面的政策。其政策形式主要以法律、法规为主，同时，辅之以必要的行政类政策。在我国现行的物流政策中，大部分法律法规类政策，都属于物流基础设施方面的政策，如现有的《铁路法》、《公路法》、《民航法》等，但需要对大部分法律、法规进行调整或修订，同时，还要补充制定《航运法》、《公路运输法》、《铁路运输法》、《港口法》等。由于我国传统上对物流基础设施的投资以国家投资为主，在制定新的物流基础设施政策时，要对完善物流基础设施投融资体制、吸引民间包括外国投资者的投资和实现投资主体多元化方面有所关注，而且在修订或制定法律时，要充分考虑到物流基础设施的功能与布局对周边环境的影响，并通过相应的条款予以体现。物流网点政策是我国现行物流政策中的一个空白，尤其缺乏法律类政策，因此，完善、补充有关大型物流网点政策应该是构建我国物流政策体系的一个重点。这方面的政策应该以规范大型物流网点的功能类型、空间布局、投资建设和运营方式为重点内容。为此，在参考国外经验的基础上，可以考虑制定“仓库法”、“车站法”或“大型物流网点建设与布局法”等等，以弥补现行物流政策的不足。

　　2．物流设备与工具政策。物流设备与工具主要指运输、仓储、装卸、包装、流通加工和物流信息等设备与工具，如车辆、船舶、集装箱、托盘、货柜与货架、各种装卸设备与工具以及包装与流通加工设备与工具以及计算机等等。不断提高物流设备与工具的性能与作业效率，对改善物流作业条件、降低能源消耗、减少环境污染和提高物流效率具有十分重要的意义。因此，从政策上保证或促进物流设备与工具的开发、更新，是各国的通行办法。但是，从我国现行的物流政策来看，这方面亦属空白。因此，应该逐渐建立并完善我国在物流设备与工具方面的有关政策，其政策内容应主要体现在对物流设备与工具标准化的规范与推进，以及对开发、引进先进适用物流设备与工具的组织及其行为给予必要的支持与援助；同时，还包括对低公害物流设备与工具开发和应用的支持政策。

　　3．物流效率化政策。就目前来看，直接以提高全社会的物流效率为目标的物流政策还很少，现行的有些政策虽然也与提高全社会物流效率有一定的关系，但不是很直接，也不系统、不具体。因此，这方面的物流政策也是我国现行物流政策的一大缺陷。从理论与国外的实践经验来看，影响全社会物流效率提高的最直接、最突出的因素主要是物流信息化、物流标准化、物流协作化，以及各种物流方式的有效组合。因此，如何在这些方面推进全社会物流也是各国物流效率化政策的重点。为此，我国应该考虑制定诸如“物流信息标准”、“物流信息化促进法”和“物流标准”、“物流标准化促进法”、“物流协作化促进法”和“多种物流方式有效利用促进法”等等。

　　4．物流产业化政策。从国外的经验来看，物流产业化程度越高，整个社会物流的效率也越高，从而不仅可以大量节约资源、降低能源消耗，而且也有利于环境的改善。物流产业化程度高低的重要指标就是专业化物流服务或专业化物流企业所提供的物流服务市场占有率的高低。根据国际比较，目前我国专业化物流服务的市场占有率远远低于发达国家，这既是我国全社会物流发展水平不高的结果，也是我国全社会物流发展水平不高的原因。因此，针对我国专业化物流发展水平偏低的现状，应考虑制定促进专业化物流发展的有关政策。其政策重点应该包括专业化物流企业或经营者的市场准入制度、物流市场的竞争规则、交易程序及业务与服务标准、鼓励物流服务需求者减少自有物流设施与工具的拥有量与使用率以及鼓励并支持专业化物流企业的发展等等。

　　5．物流环境政策。我国虽然不乏环境保护方面的立法，但是针对物流领域制定的环境保护立法及相关专门政策并不多。而随着我国经济的快速增长，物流量的急速膨胀与物流服务需求水平的日益提高，物流领域所带来的环境压力越来越大，因此，必须针对物流领域的特殊情况制定相应的环境保护政策。总的来说，物流环境政策可以从两个角度来设计，一是从管制的角度进行设计，一是从促进或支持的角度进行设计。从管制角度进行设计，主要是制定环境标准，并对违反环境标准，或对环境造成负面影响的组织与行为进行严格的管制。在这方面，我们应该更多地借鉴国外的经验。物流环境管制政策的重点是制定具体的环境标准，并对重点地区(大城市)、重点时间段(交通高峰时刻)、重点环境污染者(货运汽车，特别是大型柴油类货运汽车)进行重点管制。从管制的手段来看，各国的政策更是五花八门、多种多样。例如，一些欧洲国家采取的是征收“环境税”或“交通混杂税”，并规定货运汽车的最低装载率的办法；美国还实行了严格的路途检查制度，全国大约有8000人的检查官专门司职汽车(重点是货运汽车)行驶的检验监督工作，检查的内容包括车型、载重量、装载率、环保装置、车况、驾驶员资质或违规行为，对违反规定者实行严格的经济制裁甚至追究刑事责任。从鼓励与促进角度进行设计，主要是制定有关鼓励减少环境污染的物流主体及其行为，包括前面提到的“物流协作化”政策、“多种物流方式的有效利用”政策也属于环境政策的范畴。此外，鼓励低公害物流工具与物流方式的开发与应用，也是环境政策的重要内容。

　　6．物流国际化政策。物流国际化不仅意味着物流业务领域或范围的国际化，而且也意味着物流主体与物流资本的国际化；不仅意味着我国物流企业与物流资本要走向国际市场，而且也意味着外国物流企业与物流资本进入我国市场。事实上，这两个方面的物流国际化在我国都已经出现，国内物流市场的国际竞争已经展开。因此，有关物流国际化的政策也是我国未来物流政策体系中的主要内容之一。其政策重点应是：如何保护进入我国市场的国际物流资本(企业)的合法权益，维护包括国内物流资本与国际物流资本在内的公平竞争的市场秩序；鼓励并支持国内物流资本的联合、重组，提高经营管理水平，以获得与国际物流资本进行公平竞争的“资格”；鼓励并支持国内物流资本与国际物流资本的合作，共同开发国际物流市场；鼓励并支持各地区根据本地区的实际情况，加入跨国性区域物流联合体，积极开展跨国性区域物流合作，提高区域物流的增殖能力，促进区域经济与社会的协调发展。

　　以上是对我国未来一段时期内物流政策体系基本框架的一个初步构想。这个政策框架不仅涉及很多法律类政策，而且还涉及很多行政类政策。因此，在构建我国的物流政策体系时，需要各级立法机构、政府部门、行业自律组织的通力合作、相互协调，以提高我国物流政策体系的政策水平与实施效果。特别是行政类政策，更应该加强各部门的协调与合作，并力求政策的系统性、综合性及可操作性。我们寄希望于不久的将来，会有一个目标明确而具体、措施有效而可操作的综合、系统的“新物流政策体系”能够出台并付诸实施。
 
　　主要参考文献：
 
　　1．靳伟：《日本新综合物流政策大纲》，《物流技术与应用》2002年第2期。
 
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　　6．郭冬乐、宋则主编：《现代商业理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社2001年版。
 
　　7．[日]谷口荣一、根本敏则：《城市物流管理》，森北出版株式会社2001年版。
 
　　8．[日]盐见英治、斋藤实：《现代物流系统论》，中央经济社1998年版。