一、超限运输现象的性质

 　　关于超限运输问题，目前在交通部门和社会上有各种说法：有的人认为货车之所以超限是由于货运市场价格偏低造成的，因此应该提高运价；也有人认为超限运输和目前不公平的公路高收费、乱罚款现象直接相关，认为降低公路收费可以解决超限运输问题；也有人把汽车的非法改装说成是超限运输问题的“源头”；另外一些人则把问题归结为相关群体即车主、改装厂和执法人等各方对利益的追逐所致；等等。如何看待这些说法呢?

　　先不说人为的干预市场价格不符合市场经济的基本原则，即使可以实行调高运价和降低收费，但是由于有利可图很快会有更多的人进入该行业，激烈的竞争会重新压低价格或推动企业成本上升进而使利润减少，那么超载运输仍然是不可避免的。此外，超限运输的第一责任主体显然应是直接实施该行为的运输业户，按照工艺流程把非法改装和“大吨小标”作为“源头”自然是难成立的。至于利益驱动论同样也难以令人满意。因为，并没有人否认超载运输背后的利益驱动，问题在于：个人对利益的追逐实际上是市场经济的前提和社会发展的动力，而为何这一法则在遇到超限运输时却失效了?总之，尽管我国目前公路货运业、汽车制造改装业和政府对公路管理等方面存在各种不合理、甚至违规的事实，但上述论点仍然是缺乏说服力的.

　　事实上，装载量超过其核定吨位的超限货车在运输中没有通过增加轴数和轮胎数来分散重载对公路的压力，对公路造成了过重的碾压损害，而这种损害并没有在价格机制或财政规费得到反映，这就形成了经济学所说的负外部负效应，是市场失灵的一种典型表现。超限运输的负外部性有如下几个特点。一是在轮胎数一定的条件下，车辆对公路的损坏程度不是车辆载重的线性而是递增的幂函数，井艮据经验模型计算，当车辆由于超载增加1.2，1.4，1.6，1.8，2.0倍时，其对公路的破坏程度将分别递增至 2.2、4.3、7.7、12.9和20.4倍。二是和传统的污染等外部性不同，超限运输的外部性不是在免费使用公路的情况下发生的，而是已经通过养路费、车购费及通行费支付了部分费用。三是这种外在性不是单个企业作用于另一企业，而是包括个体户在内的众多的运输业户作用于同一种公共产品——公路。尽管货运和公路设施同属公路交通部门，但由于运输系统和公路的养护与管理系统又是相对独立的，因此出现了外部性。在公共产品或公共资源领域，外部性、“搭便车”或“大锅饭”是对过度使用和浪费的形象描述和比喻。我国在推进市场化的进程中出现超限运输的现象表明，市场是有不存在和失灵的时候。

　　对外部性进行矫正的思路就是使外部成本(或收益)内在化，根据有关经济理论，其主要方式有：讨价还价式的谈判；征税(或收费)；命令式的管制；明确产权；以及可买卖的许可证方法。公路超限运输问题由于涉及众多行驶于公路上的运输业户，谈判的交易成本过高，加之公路的公共物品和自然垄断属性，因此必须借助政府干预或法律的力量解决。

 　　二、超限运输治理的法经济分析 

　　如同对一般的外部性处理那样，减少对路面的损害，或者说减轻车辆轴重或轮胎压力所引起的成本与效益比较是超限运输治理的核心问题，是对相关政策进行评价和改进的基本依据和基础。

　　当政府制定并使实施限制汽车轴重的政策时，便获得了减少公路损害效益，但它也是有成本的。轴重对公路的破坏程度是指恢复被破损路面所需的各种大小维修的资金费用，其效益的损失则是以轴重损坏路面而引起车辆行驶成本(也包括事故)的增加的经济损失额来衡量的。减少轴重的成本包括货运业户采取措施的成本和政策本身的实施成本两大方面。在货运业户方面有两种途径：一是直接减少装载量。因为随着轴重的增加，公路的破坏程度是按照幂函数增加的，因此要注意到当轴重减少时，公路路面单位破坏程度的减少所需要的成本也是幂函数递增的。此外，减少装载量导致的实载率的下降还提高了运输固定费用的分摊。二是以更高价格购置多轴、多轮胎的大型车辆。政策实施的成本主要是监督运输企业或个体户实施减少轴载的成本，包括设置管理机构、实施检查的开支；还包括企业遵守的成本，如停车接受检查的费用。根据经济学基本原理，成本函数具有递增性而效益函数具有递减性，最优轴重可以由成本函数效益函数的均衡点来确定。所以政府应当根据最优经济轴重来制定最大轴重限制标准，并以之作为超限运输治理的目标。

　　为达到这一目标，公路政府部门可采用两种传统手段，一是对行驶车辆收取由均衡点确定的收费(税)方式，以弥补养路费等规费没有完全反映载重车辆对路面的损害的事实；二是对所有货运业户制定完全相同的最大轴重标准限额(也称为命令式)。交通部2000年发布的关于限制超限的2号令包含着直接命令式和收费的结合方式，一方面对每侧单、双轮胎的一、二、三联轴的最大轴重标准都做了限定，另一方面要求从事超限运输均申请通行证和交纳相应的路产赔偿费，但其在实际中的执行情况很不理想。一些地方主要是通过在有收费站的高速公路以及比重大的货物流量比较集中的地点设立固定检查站来检查、对轴重大幅度超标的超限的车辆采取卸载或收费方式。而申请通行证几乎根本没有执行。实际上，在利润最大化的目标下，减轻轴重成本较高的运输业户，愿意更多付费而采取较高的经济轴重；而减少轴重的成本较便宜的运输商户，愿意采纳更少付费的较轻轴重。因此如果不考虑管制的实施成本，那么收费赋予了各不相同的企业自由选择与其减轻轴重的成本相适应的经济轴重的权利，自然是比较理想的方式；而无视成本差异对所有业户的“一刀切”式的统一标准对运输业户不是成本最小的，因而存在效率上的损失。由于这一原因，通过设置收费站点的计重式收费已经在少数地方的收费路上推行起来，计重收费有利于精确按照轴重公平付费的目的，至少超限运输比较密集的线路上比较卸载方式是具有成本效率的。

　　但是不论检测点、还是计重收费，设点都是有局限的，因为在遍布城乡的每条公路都布设检测点或收费点将面临更高的实施成本以致于不可行，因而只能在有限的少数收费公路上实施，于是现在各地出现了如绕检测站行驶的现象，在目前我国收费公路已经偏多而面临撤消一部分的情况下尤其如此。2号令自颁布后难以得到严格的贯彻执行，这固然和地方政府对公路行政执法的干预、公路管理体制问题、执法队伍素质差等因素有关，但治理的实施成本过高是目前面临的最大操作上的障碍。所以，要扩大治理的覆盖面和提高治理的效力，需要在治理的方式上做更大胆的尝试和创新。

　　监督检查也可以采取配备便携式称重仪的流动式检查站和巡逻式方式，其优点是实施的成本比较低，但不足是增加了“漏网率”；如果流动巡逻配合重罚的方式，就能起到较低成本和高额罚金对超限者有巨大的威慑作用，达到既能节约成本、又能大幅度降低超限的事半功倍的效果。但罚金的数额要大于超限者轴限超标造成的公路的损失乘以被查出的概率所得数值，使超限者面临严重损失，以对明知故犯者起到有效震慑作用。实际上，公路检查应当探索其他多种形式，这些方式的合理组合取决于收费成本和执法效力的权衡。

　　收费(税)也有其他方式。最普通的是公路稽征部门通过购买环节和使用环节收税，就像目前车购费在购买车辆时一次交纳以及养路费在使用中按月和吨位征收那样。这两种方式有大幅度减少实施成本低明显优势，但有难以按照行驶状况精确公平收费的不足。对重载运输的征费需要按照具体运输货物形成的轴重以及运行的公里数来确定，如果能克服识别上的高成本，则通过稽征部门征收重载税就是可选择方案。近年来在环境污染等领域里越来越有吸引力的可交易的许可证制度，是治理超限运输可借鉴的方式。该制度把标准限制和收费的优点进行了扬长避短：不需要许可证的运输企业，可以不通过政府，把许可证件卖给另一家因为轴载减少的成本比较高而需要许可证的企业，而使得双方收益。轴载减少成本相对低的企业会更多的合理减少轴载，而轴载减少成本相对高的企业会更少的合理减少轴载，最终市场达到均衡，可在大幅度减少交易成本和克服信息不全的条件下实现轴重对路面损害的总量控制。

　　最后，还应强调公路产权的维护、养护和建设的激励机制以及运输业户诚信自律对超限运输治理的成本和效益的影响。公路的过度损害得不到有效制止，在制度上源于公路作为公有产权的责任机制上的先天缺陷。公路产权保护执法疲弱的另外一个日益被人们关注的原因是变了味的罚款，许多路政和交警单位把对违规车辆进行罚款当成了“创收”的手段，把捞取个人收入建立在践踏法律和放任公路遭受损害的基础之上。所以，严格规范公路的执法人员、对现有的公路产权的维护和管理机制进行市场化和产权制度的改革，应当成为减少外部性的重要内容。而如果能够通过进一步加强公路建设管理、改进材料性能和增加路面厚度提高公路建设的质量，公路就不容易损害。运输业户良好的自律也是大大减少超限运输矫正的交易成本和行政成本的因素。

　　三、超限运输治理的途径

　　根据以上分析，我国超限运输的治理目前和今后必须有重点地采取如下几个方面的对策：

　　1、推行低成本高效力的执法检查

　　考虑到实施成本及安全问题，目前应继续实行统一的最大轴重限制的基本政策。各地方可以根据本地区货物类型、线路的具体情况寻求成本极小化的各种固定的和流动的执法检查方式的结合形式，建立全路网范围内对超限运输有效控制的机制。在重车流集中地和收费站设立和完善固定检查点的同时，大力加强流动的执法巡查在城乡路网中监督作用，充分利用法律赋予的公路监督检查部门追究违规者民事责任、行政处罚等强制权利，采用便携称重仪对重型货车实行必要的路面随机检查，降低执法成本，提高执法效力。特别要强调重罚金的配合。对进行违规超限运输的，要处以足够高到使其预期收益为负值的罚金，或予以吊销执照。可以从目前“卸载”逐步过度到严格按照公路的实际损失赔偿、或者根据违规次数逐步加大处罚力度的方式提高处罚的可操作性。要坚决明确地把正当的公路执法检查和非法的公路“三乱”区别开来，同时也要通过联合执法或把目前交通、公安各自执行的职能统一归并到交通部门，以克服多头执法对运输活动的影响。要在公安、工商以及运管等部门配合下，对货运业户和车辆的准入、经营过程及退出各环节的严格监管，对超限运输、非法改装和“大吨小标”等行为进行类似的监督和重罚。

　　2、探索对重载运输的征税制度

　　在对普通轻型车征收养路费(或燃油税)、车购费等规费的基础上，积极探索根据重车的不同轴重对公路形成破坏程度确立税费收标准，从运输环节对重载运输实行征税的制度，鼓励多轴、多轮胎车辆的大型货车的使用。应当完善超限运输许可政策，试行可交易的超重运输许可证税费制度。许可证税制要重点解决如何在实际中通过完善原始记录来识别轴重和重车行驶公里以及由此而引起的执行成本的问题。在部分高速公路和其他必要的收费公路上，应积极推行在保障安全行驶前提下的计重收费方式。同时要彻底清理违规的公路乱收费，切实降低公路的垄断性、不公平的高费率。把对重载运输的征税、计重收费以及降低公路通行费总水平政策统一和衔接起来。

　　3、强化对公路产权保护的责任

　　要大力提高执法人员的素质，严格按照相关法规和约束执法人员的行为，相对集中处罚权，对于以公路巨大损失为代价，用松懈的执法和以乱收费进行“创收”的执法单位和个人，应严格追究行政甚至刑事责任。而执法人员待遇低的问题应当通过政策的途径解决。

　　要明晰公路产权责任，建立公路管理的目标考核制度，减少地方政府对公路保护执法的行政干预。要加速公路部门内部管养分离的改革，并鼓励发展民间公路养护队伍，规范公开招标和责任合同制度，使经营或养护公路的企业成为真正关心公路状况好坏的独立的自负盈亏的实体，成立专职路政管理员和兼职公路养护员两位一体的监督队伍，发挥养护队伍的协管作用，强化公路财产保护的激励机制。还可以发挥地方群众广泛参与公路财产保护，对举报实行奖励。

　　公路部门必须改进公路建设管理，严厉惩治腐败和杜绝“豆腐渣”工程，使公路本身的质量和承重性能有实质性的提高。

　　4、培育公路运输业良好的诚信和自律

　　规范有序的公路运输市场经济要以运输企业和驾驶员良好的商业诚信和自律为基础。一方面必须建立与公路运输行业的道德和诚信相关的法规和制度，对货运业户和车辆的准人、经营过程及退出各环节的行为实行记录公示和评级等；另一方面还通过宣传教育使得企业、驾驶员、汽车改装企业和公路执法检查人员自觉遵守国家法律和市场道德秩序、摒弃弄虚作假，见利忘义的行为。

　　5、关于超限治理的具体操作问题

　　超载超限的治理理想目标的实现在现实中是面临约束的，应尽可能采取适度循序渐进的方式、分步操作、逐步到位。如果急于求成，就极容易导致运价和商品价格的大幅度上涨，特别是可能造成大量运输业户亏损而利益受损，这些都直接关系到经济发展、社会的稳定和治理的成败。例如，在时间上顺序上可以在半年左右先治理超限幅度最严重的部分，由于这部分在超限车辆中的比例不大，所以不会对市场造成太大冲击；半年或更长期间后适度加大力度，直至二到三年以后达到最终治理目标。采取渐进方式不仅便于执法人员操作，同时不会引起运输物资价格的明显上涨，也给了运输商户通过配载、采用合法装载和大型车辆来消化成本上涨的时间和余地，是能够减少司机的抵制情绪和被群众接受的。因为公路之所以过早破损，固然和超载超限运输密切关联，但其中也有公路本身建设的质量问题；从这一意义上讲，适度渐进的方式也是落实治理过程的公平性原则的需要。只要认识明确、措施得力、步骤得当，就必将取得预期的治理效果。