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[江西]浅谈当前养护管理财政体制存在的问题
来源:中国道路运输网在线通讯员 汪楠 2017年6月5日11:30

  长期以来,以地方为主的养护管理体制有效调动了各地积极性,对于促进公路快速发展发挥了重要作用。但在新的发展阶段一与发展形势下,也显现出一些突出问题,难以适应公路科学高效管理的需要。现在笔者就当前养护管理财政体制存在的问题谈谈自己的看法。

  (1)事权划分不清楚

  各行政层级之间,从中央、各省到地方,公路管理的事权划分不够明确,权利和责任不统一。目前各项法律法规,包括《公路法》对公路管理的事权,特别是国家高速公路等方面,都没有明确的表述,导致事权责任不清晰。如对国道和省道的管理、监督职责,在《公路法》中只规定由省、自治区、直辖市人民政府确定。由于对公路养护的事权没有进行合理的划分,导致了公路养护缺少省级统筹、养护资金的协调不够、养护资金和建设资金之间的配置不够、不利于公路网络整体功能的发挥,最终可能导致政府在公路养护中的熨;鱼能力降低。这样,不利于构建可持续的公路养护体制。

  (2)事权过度下放,与财力不匹配

  目前地方政府承担了全部公路网具体的建设和养护管理职责,但却缺乏与之相匹配的财权、财力,造成路网的管养质量不高。由于事权与财力不匹配,地方政府普遍缺乏承担相应事权责任的能力,导致长期以来国省干线事权层层下放。除北京、海南等11个省份对干线公路养护实行省以下统一管理,其余省份都不同程度地将国省干线养护管理事权下放,使得地方政府承担了本应属于上级政府的事权责任,特别是一些地方将国省干线事权下放到县,而县级政府财力又无力承担。事权过度下放造成国省干线管理主体分割,与路网一体化运行要求和公路网络化管理的需要不相适应。目前各地高速公路、国省干线管理各自独立、各成体系,多维分割管理导致断头路不断出现,不同区域、不同层次路网衔接不畅、标准不一致,运营管理缺乏有效协调,严重影响国省干线服务水平。

  (3)地方事权的管理主体多元,体制分割

  目前公路管理主体多元,体制分割,管理模式复杂多样、多变,机构设置重复交叉的管理体制,影响了公路网的有效协同和高效运转,已不能适应公路网络化运行的要求。一方面,整个路网依技术等级、行政等级、投资主体被多维分割,难以形成行业合力。如高速公路一般位于跨区域的运输通道上,由于行政区划的不同,管理模式和管理部门不同,造成虽然公路设施全线是贯通的,但管理却是分割的。即使在同一个省区,由于投资主体不同带来的管理多元也造成了路网的分割,大量存在的“南网、北网”现象就是一个很好的证明。再如对于普通国省干线公路的管理,各省的管理主体、职责划分也不尽相同,而且复杂多变,“块块管理”造成了路网的人为分割,给公路使用者和公路管理工作都带来了诸多不便,严重影响了公路效益的发挥。

  (4)机构设置不合理,人员缺乏有效控制

  第一,管理机构不合理,职能交叉,增加了管理的成本,影响了管理的效率。一方面,由于机构设置的不合理,有的省存在交通厅下设省公路管理局外,还有高速路管理局和路政局等平行机构,造成同一条公路的养护管理工作由多家负责,这直接导致部门间的关系不好协调、事权不清,经常使得相关规定无法传达实施。这一局面还统一造成“追益推事”的现象经常发生,一严重扰乱了公路养护行业的市场化发展,和路网的协调指挥功能的发挥。另一方面,公路管理机构的名称也不规范,机构规格不统一,同样的职能,机构名称和规格却多种多样,比较混乱;第二,受到公路管理体制本身的影响,人员超编、队伍庞大、效率低下的现象依然存在,增加了管理成本支出。公路部门尤其是市、县两级人员的膨胀,大量挤占了本来有限的养路经费。

  (5)养管一体

  目前,我国公路的养护管理依然以“管养一体”为主,沿袭着传统的事业型养护管理体制,养护经费依赖于各级政府的财政拨款。但是,这种模式带有浓厚的计划经济管理色彩,已经不能适应公路养护公司化的发展趋势,束缚了养护体制的进一步改革。另外,在机构设置上,公路养护仍然处于“统一管理,分级领导”的状态,行政化色彩非常浓厚。

  公路养护是具有强烈公益性和浓厚社会性的一项事业,因此国家财政对其负有不可推卸的责任。这种财政责任集中体现在对于公路养护的导向功能、协调功能、控制功能和稳定功能。所以希望国家与政府能正视当前体制存在的不足,有针对性地改革,让我国的公路养护事业能又好又快发展。

(责任编辑:魏美茹)