长期以来，我国绝大部分城市公共交通和公路客运分属于不同的部门管理，形成了城市公交系统与公路客运系统严格分业经营的特征。在过去城乡二元体制分化明显的情况下，城市与乡村有着明显的边缘，这种功能的分化成为与当时社会、城市、经济形态相适应的合理存在。今天，随着城市经济的发展，这种情况已经难以适应现代城市群落快速扩展的要求，发展公交与公路客运混业经营成为在新形势下我国交通发展、城市发展的新要求。

　　一、在城市扩展期公交与公路客运混业经营的体制障碍

　　城市公交和公路客运在客户需求分类、车辆技术、运行区间、管理模式、经营特征上有着很大区别，分业经营有着天然的合理性。在发达资本主义国家，城市人口扩张已经基本完成，城市形态、功能已经基本完善，城市公交和公路客运的分工也相应逐步成熟，分业经营自然是与其城市的生活、经济运行相适应的.在目前的中国，城市的版图在不断高速扩张，卫星城、开发区、居民小区不断在旧城区的边缘出现，又不断形成新的城区；有的地方，城市和乡村犬牙交错，相互深入；有的地方，县和县、市和市已经连成一片。在这种情况之下，短途的城乡之间、跨区、跨县的公路客运实际上承担着近似公交的运输职能。实际上，运营线路超过30公里的长途公交也在各大城市不断出现，运行长度甚至超过某些短途客运，公交和公路客运混业经营是一种现实的需求。

　　但在我国现行体制下，除北京、天津、武汉等少数几个城市实行交通、民航、城市交通统一管理的体制外，其余各省、直辖市以及以下各级政府均实行分权管理制度。非城市交通建设、道路管理、公路客运一般由当地交通部门管理运营，城市交通建设、道路管理、公交由当地城市建设部门(建委、建设厅、建设局等)管理运营。在这种体制之下，道路的使用权属依附于道路的隶属权属，公交企业(通常都是国有国营)和公路客运企业分属于建设部门和交通部门，在不同的管理体制、归属关系、法律法规下运营。在这种情况下，公交部门如果经营公路客运，势必涉及到公交车辆在非城市道路上运营问题，而非城市道路的使用权管理归属交通部门；公路客运部门经营公交，又势必涉及到公路客运车辆在城市道路的运营问题，而城市道路的使用权管理归属城建部门。

　　在历史分工定式和行业保护、现实利益驱动等因素影响下，公交和公路客运混业经营是非常困难的。曾经有一个城市公交部门尝试开通近郊的公交线路，但运行不久后就被公路运输管理部门制止了，原因很简单但也是合理合法的：所有在非城市道路进行客运经营的车辆都要得到当地公路运输管理部门的许可，公交公司车辆驶出城市道路经营客运违反了当地的法规，属于超范围经营。公交公司想得到这种许可几乎也是不可能的，在这条线路上运营了多年的短途公路客运车主们认为公交公司动了他们的奶酪，公交公司最后只有放弃了这个深受群众欢迎的计划。这种情况在中国大部分城市都是类似的。

　　二、实现公交和公路客运混业经营的作用

　　1、促进城市建设和经济发展

　　在城市阶段性的扩张后，现实的需求就会出现。新兴的开发区、住宅小区、近郊乡镇远在城市道路所及范围之外，每日虽然有大量的人流往来，但大部分只能依赖公路客运，难以实现公交客运所能达到的多站点、高频率、多班次、准时间和早晚班车等适合城市节奏的服务。房地产的开发规模和价格与交通有着非常直接的关系：一条地铁、轻轨和公交线路的开通，影响着线路沿线带状区域房地产的价格和升值潜力；一条准时、定班的公交线路，足可以帮助城市边缘的居民融入城市的生活。相反，那些仅依赖城乡、跨区短途客运与城市进行交通往来的城市边缘居民区、开发区，尽管车程并不长，房地产价格就会与有正常公交的小区有着很大的价格梯度，居民的生活方式、就业方式也存在很大差异。

　　中国目前有70%的农村人口，加快城市化建设是中国经济、社会发展的必然选择，中国城市的规模还会不断扩张。甚至有人认为，未来100年里，长江三角洲、环渤海湾、珠江三角洲等城市群会吸纳中国50%以上的人口，达到发达国家城市人口分布的特征水平。因此，中国的城市群落发展还有巨大的空间。公交和公路客运混业经营，为城市边缘居民提供公交化的服务，必然可以加快城市边缘与城市中心的融合，加快城市功能分化，增加城市的容纳能力，优化城市交通、供水、供电、供气、公用设施、劳动力等基本资源的配置，加快中国的城市化进程。

　　2、提高城市边缘交通服务水平

　　改革开发20多年来，国有公路客运企业逐步退出了短途的城乡之间、短途跨区(县)公路客运市场。这部分市场逐步被私营企业、个体运输户占有，经营户多，规模小，经营分散，管理混乱，服务质量差，发车时间、运行时间、达到时间无规律，价格不规范，比之标准的城市公交化的服务有很大差距。在城市边缘就业、生活的居民，享受不到多站点、高频率、多班次、准时间和早晚班车服务，还要承担更高的交通成本。在城市边缘实现公交和公路客运混业经营，推广标准的服务，扩大企业的规模，改进经营方式，可以极大的提高城市边缘居民的交通服务水平，使这部分人的生活质量、就医、就学、就业等条件得到改善。

　　3、长远解决城市交通管理问题

　　目前国内各大城市中，短途公路客运车辆从出始发站到驶出城市很可能是一个较长的运行区间。在这个运行区间上，客运车辆在一些重要的路口往往会非法停车揽客，造成城市交通管理的难题。过分限制这些车辆沿途揽客，就会给乘客带来较大的不便；疏于管理，又会自发形成非法的马路客运市场，造成交通管理混乱。如果在一定范围内允许这部分短途客车在市内行使区间利用公交站点进行规范的服务，这个问题就会迎刃而解。这也涉及到公交与公路客运混业经营的问题。

　　三、公交与公路客运混业经营的可行性探讨

　　1、如何突破体制障碍

　　新一轮政府体制改革中，国家已经初步构想在未来成立一个统一管理铁路、公路、民航、水运等部门的国家交通管理委员会，这项改革还需要时间。在目前公路交通和城市交通管理体制分割的条件下，城市公交和公路客运混业经营必须在城建部门和交通部门的配合之下才能实现。这就需要上一级政府或其指定综合机构对这两个部门的协调，并特别批准当地的公交公司或者个别公路客运企业经营对方业务，通过试点确定一个管理模式，为混业经营这种新事物提供生存、发展的空间。适当的时候，还可以以行政管理条例甚至地方法规的形式把这种经营形式、市场规范起来，使混业经营得到一个稳定的发展环境。

　　2、经营形式问题

　　单方面让公交公司混业经营公路客运或者单方面让公路客运企业混业经营城市公交都存在一定的问题，主观分割市场资源，很难体现公平原则，最好能够在避免过度竞争的情况下给两方面都以机会。公交公司为城市边缘提供公交服务问题会较少。公路客运企业或者个体户经营城市公交首先遇到的问题就是企业规模、服务规范问题，必须规定一个市场准入的规模条件和服务标准，促使公路客运经营户整合一定规模的资本、市场资源，形成一个规模效益合适的、经营管理正规的企业，这样才能保证混业经营的结果是服务质量的提高而不仅仅是市场份额的重新分配。

　　3、国有事业民营化和优化资产、资源配置

　　城市公交一向被认为是国有事业性质，因此国内大部分城市的公交系统均为国有企业；相反，公路客运企业经过多年的演变，私有资本已经占据控制性的地位，这两种企业的资本性质决定了混业经营的另一种困难。只有为这两种类型的企业创造资本融合的条件，才能使混业经营有更好的产权基础。少数城市也在尝试公交公司的民营化，这是一种值得推广的做法，有利于运输市场资产、资源的优化配置。民营化的关键是要解决好民营化过程中产生的诸多社会问题，体现人文关怀，使企业职工、城市居民享受到更好的服务，加快我国城市群落发展，实现全面小康的目标。